قاعدة رقم الطعن رقم 53 لسنة 18 قضائية “دستورية” – جلسة 01 /02 /1997 

أحكام المحكمة الدستورية العليا – الجزء الثامن
من أول يوليو 1996 حتى آخر يونيو 1998 – صـ 335

جلسة 1 فبراير سنة 1997

برئاسة السيد المستشار الدكتور/ عوض محمد عوض المر -رئيس المحكمة، وعضوية السادة المستشارين: عبد الرحمن نصير وسامي فرج يوسف والدكتور عبد المجيد فياض ومحمد علي سيف الدين وعدلي محمود منصور ومحمد عبد القادر عبد الله. وحضور السيد المستشار الدكتور/ حنفي علي جبالي – رئيس هيئة المفوضين، وحضور السيد/ حمدي أنور صابر – أمين السر.

قاعدة رقم
القضية رقم 53 لسنة 18 قضائية "دستورية"

1- دعوى دستورية "مناط المصلحة الشخصية المباشرة".
مناط المصلحة الشخصية المباشرة – وهي شرط لقبول الدعوى الدستورية – أن يتوافر ثمة ارتباط بينها وبين المصلحة التي يقوم بها النزاع الموضوعي، الحكم في المسائل الدستورية يتعين أن يكون لازماً للفصل في الطلبات الموضوعية المرتبطة بها والمطروحة على محكمة الموضوع.
2- عوى دستورية "الحكم فيها: حجيته".
قضاء المحكمة الدستورية العليا يعتبر فصلاً نهائياً في المسائل الدستورية التي حسمتها – لا يقبل هذا القضاء تعقيباً منها ولا من غيرها.
3- قانون جنائي "عقوبة: ضرورة".
اتخاذ القانون الجنائي العقوبة أداة لتقويم ما يصدر عن الأفراد من أفعال نهاهم عن ارتكابها – الجزاء عن أفعالهم لا يكون مبرراً إلا إذا كان مفيداً من وجهة اجتماعية – مجاوزته تلك الحدود التي لا يكون معها ضرورياً يجعله مخالفاً للدستور.
4- تشريع "قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966: موازنته".
موازنة هذا القانون بين أمرين:
– ألا يقع عدوان على الأرض الزراعية يخرجها عن الأغراض المهيأة أصلاً لها.
– أن يكون البناء على الأرض الزراعية مقيداً بالضرورة وبقدرها ووفق ترخيص.
5- تشريع "المادة 156 من قانون الزراعة: تجريم".
تأثيم الأفعال – التي حظرها المشرع – بموجب هذه المادة وقد تغيا الأغراض المشار إليها، يكون ملتزماً حدود الضرورة الاجتماعية اللازمة لاستقامة الجزاء الجنائي. إزالة أسباب المخالفة على نفقة من ارتكبها هي الضمان النهائي لاقتلاع جذور العدوان على الأراضي الزراعية.
1- المصلحة الشخصية المباشرة – وهي شرط لقبول الدعوى الدستورية – مناطها أن يتوافر ثمة ارتباط بينها وبين المصلحة التي يقوم بها النزاع الموضوعي، وذلك بأن يكون الحكم في المسائل الدستورية لازماً للفصل في الطلبات الموضوعية المرتبطة بها والمطروحة على محكمة الموضوع؛ وكان البين من الأوراق أن المدعي قد أقام بناء بقرية شبرا ملس، وأن الاتهام الجنائي ضده يدور حول مخالفته الشروط التي تطلبها قانون الزراعة للبناء في الأرض الزراعية وما في حكمها، فإن مصلحته الشخصية المباشرة تتحقق بإبطال هذه الشروط جميعها، محددة في أصل قاعدة الحظر التي تحول دون أن يقيم المدعي مباني في هذه الأرض، وأحوال الاستثناء من هذا الحظر في مجال تطبيقها بالنسبة إلى القرى، وتعليق بدء البناء على شرط الحصول على ترخيص بذلك من المحافظ المختص. ومن ثم ينحصر نطاق المسائل الدستورية التي تدعى هذه المحكمة للفصل فيها بصدر المادة 152 المشار إليها مع بنديها (ب) و (هـ) فضلاً عن فقرتها الأخيرة.
2- إن المحكمة الدستورية العليا سبق أن واجهت بحكمها الصادر في القضية رقم 23 لسنة 9 قضائية بجلستها المعقودة في 4 من مايو 1991 والمنشور في الجريدة الرسمية بتاريخ 16 من يونيو 1991، هذه المسائل الدستورية عينها وخلص قضاؤها بشأنها إلى رفض الدعوى الدستورية التي أثارتها، على سند من أن الأرض الزراعية تمثل مصدراً رئيسياً للتنمية، وأن استقطاع بعض أجزائها من خلال البناء زحفاً عليها، يقلص حيزها، ويحول دون اكتمال استغلالها في الأغراض التي ترصد أصلاً عليها، فلا يكون تنظيم البناء فيها عدواناً ينال من ملكيتها، بل توكيداً لوظيفتها الاجتماعية؛ وكان قضاء المحكمة عن هذا النحو، يعتبر فصلاً نهائياً في المسائل التي حسمتها، فلا يقبل تعقيباً منها ولا من غيرها، فإن إثارتها من جديد، يكون لغواً.
3- القانون الجنائي وإن اتفق مع غيره من القوانين في تنظيم بعض العلائق التي يرتبط بها الأفراد فيما بين بعضهم البعض ومن خلال مجتمعهم بقصد ضبطها، إلا أن القانون الجنائي يفارقها في اتخاذ العقوبة أداة لتقويم ما يصدر عنهم من أفعال نهاهم عن ارتكابها، وهو بذلك يتغيا أن يحدد – من منظور اجتماعي – ما لا يجوز التسامح فيه في مظاهر سلوكهم، وأن يسيطر عليها بوسائل يكون قبولها اجتماعياً ممكناً، بما مؤداه أن الجزاء عن أفعالهم لا يكون مبرراً إلا إذا كان مفيداً من وجهة اجتماعية، فإذا كان مجوزاً تلك الحدود التي لا يكون معها ضرورياً، غدا مخالفاً للدستور.
4- قانون الزراعة نظم البناء على الأرض الزراعية موازناً في ذلك بين أمرين: أولهما ألا يقع عدوان عليها يخرجها عن الأغراض التي تهيأت أصلاً لها، فلا يكون اقتطاع بعض أجزائها دون ضابط – ولو بقصد البناء عليها – إلا منافياً لصون رقعتها مما يبددها عمداً أو إهمالاً. ثانيهما ألا يكون حظر البناء على الأرض الزراعية مطلقاً، بل مقيداً بالضرورة، وبقدرها، ضماناً لأن تظل الأرض الزراعية بين أجيال يتعاقبون عليها، ويضيفون إليها، فلا تندثر عناصرها، أو تتضاءل قواها.
5- تأثيم الأفعال التي حظرها المشرع – وقد تغيا هذه الأغراض – يكون ملتزماً حدود الضرورة الاجتماعية التي لا ينفصل الجزاء الجنائي عنها باعتباره أسلوباً ملائماً لردع الجناة، لا يحول بين السلطة القضائية ومباشرة مهمتها في مجال تفريده، فلا يكون قدره إلا مناسباً لوزن الجريمة وملابستها. كما أن العقوبة الأصلية التي فرضها النص المطعون فيه – وهي الحبس والغرامة في الحدود التي بينها المشرع – وإن كان توقيعها مكملاً الأمر بإزالة أسباب المخالفة على نفقة من ارتكبها، إلا أن هاتين العقوبتين متضاممتان، بل إن ثانيتهما هي الضمان النهائي لاقتلاع جذور العدوان على الأراضي الزراعية، فلا تصبح كالصريم.

الإجراءات

بتاريخ 2 يونيه 1996، أودع المدعي هذه الدعوى قلم كتاب المحكمة، طالباً الحكم بعدم دستورية المادتين 152 و156 من قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 والمعدل بالقانون رقم 116 لسنة 1983.
وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة طلبت فيها الحكم بعدم قبول الدعوى.
وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.
ونظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

المحكمة

بعد الإطلاع على الأوراق، والمداولة.
حيث إن الوقائع – على ما يبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق – تتحصل في أن النيابة العامة كانت قد قدمت المدعي إلى المحاكمة الجنائية في القضية رقم 1664 لسنة 1991 جنح مستعجل زفتي، بتهمة أنه في يوم 5/ 9/ 1991 بزمام قرية شبرا ملس مركز زفتى بمحافظة الغربية، أقام بناء على أرض زراعية بدون ترخيص، وطلبت النيابة العامة عقابه بمقتضى المادتين 152 و156 من قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 والمعدل بالقانون رقم 116 لسنة 1983. وقد قضت محكمة جنح زفتى غيابياً بحبس المتهم ستة أشهر مع الشغل مع تغريمه ألفا من الجنيهات وإزالة المبنى، فعارض في حكمها، ثم قضى في المعارضة باعتبارها كأن لم يكن، فطعن استئنافياً فيه تحت رقم 12736 لسنة 92 قضائية، إلا أن محكمة الجنح المستأنفة بطنطا قضت حضورياً اعتبارياً برفض هذا الطعن، وقد عارض المدعي في هذا الحكم، ودفع أثناء نظر معارضته بعدم دستورية أحكام القانون رقم 116 لسنة 1983 المعدل لقانون الزراعة. وإذ قدرت محكمة الموضوع جدية الدفع، وأذنت للمدعي برفع دعواه الدستورية فقد أقامها.
وحيث إن المدعي وإن دفع أمام محكمة الموضوع بعدم دستورية قانون الزراعة في مجمل الأحكام التي تضمنها، إلا أن صحيفة دعواه الدستورية تقصر الطعن على المادتين 152 و156 من هذا القانون، وبهما يتحدد نطاق الدعوى الدستورية التي تدعى المحكمة الدستورية العليا للفصل فيها.
وحيث إنه عملاً بنص المادة 152 من قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 المعدل بالقانون رقم 116 لسنة 1983، لا يجوز لأحد أن يقيم مبان أو منشآت في الأرض الزراعية أو اتخاذ أية إجراءات في شأن تقسيمها لإقامة مبان عليها.
ويعتبر في حكم الأرض الزراعية، الأراضي البور القابلة للزراعة داخل الرقعة الزراعية. ويستثنى من هذا الحظر.
( أ ) الأراضي الواقعة داخل كردون المدن المعتمدة حتى 1/ 12/ 1981 مع عدم الاعتداد بأية تعديلات على الكردون اعتباراً من هذا التاريخ إلا بقرار من مجلس الوزراء.
(ب) الأراضي الداخلة في نطاق الحيز العمراني للقرى، والذي يصدر بتحديده قرار من وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير.
(جـ) الأراضي التي تقيم عليها الحكومة مشروعات ذات نفع عام بشرط موافقة وزير الزراعة.
(د) الأراضي التي تقام عليها مشروعات تخدم الإنتاج الزراعي أو الحيواني والتي يصدر بتحديدها قرار من وزير الزراعة.
(هـ) الأراضي الواقعة بزمام القرى التي يقيم عليها المالك سكناً خاصاً به أو مبنى يخدم أرضه، وذلك في الحدود التي يصدر بها قرار من وزير الزراعة.
وفيما عدا الحالة المنصوص عليها في الفقرة (جـ) يشترط في الحالات المشار إليها آنفاً صدور ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء في إقامة أية مبان أو منشآت أو مشروعات. ويصدر بتحديد شروط وإجراءات منح هذا الترخيص قرار من وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير.
وحيث إن المدعي ينعي على المادة 152 المشار إليها, إخلالها بالحماية التي كفلها الدستور وأقرتها الشرائع السماوية للملكية الخاصة، وذلك من خلال القيود التي فرضتها على البناء في الأرض الزراعية، وقصورها عن ملاحقة التطور العمراني، وما يقتضيه من زيادة الأماكن المعدة للسكنى بالنظر إلى قلتها، وإهدارها لقيم الأسرة التي يلزم لصونها أن يكون إنشاء المسكن الخاص ممكناً باعتباره مستقراً لإيواء القاطنين فيه. فضلاً عن أن نطاق الحيز العمراني الذي يجوز البناء فيه لا زال محدداً بقانون في مدن مصر، وبقرار من وزير الزراعة بالنسبة إلى قراها، وكان ينبغي أن يكون النطاق مرناً لا جامداً.
وحيث إن المصلحة الشخصية المباشرة – وهي شرط لقبول الدعوى الدستورية – مناطها أن يتوافر ثمة ارتباط بينها وبين المصلحة التي يقوم بها النزاع الموضوعي، وذلك بأن يكون الحكم في المسائل الدستورية لازماً للفصل في الطلبات الموضوعية المرتبطة بها والمطروحة على محكمة الموضوع؛ وكان البين من الأوراق أن المدعي قد أقام بناء بقرية شبرا ملس، وأن الاتهام الجنائي ضده يدور حول مخالفته الشروط التي تطلبها قانون الزراعة للبناء في الأرض الزراعية وما في حكمها؛ فإن مصلحته الشخصية المباشرة تتحقق بإبطال هذه الشروط جميعها، محددة في أصل قاعدة الحظر في مجال تطبيقها بالنسبة إلى القرى، وتعليق بدء البناء على شرط الحصول على ترخيص بذلك من المحافظ المختص. ومن ثم ينحصر نطاق المسائل الدستورية التي تدعى هذه المحكمة للفصل فيها بصدر المادة 152 المشار إليها مع بنديها (ب) و(هـ) فضلاً عن فقرتها الأخيرة.
وحيث إن المحكمة الدستورية العليا سبق أن واجهت بحكمها الصادر في القضية رقم 23 لسنة 9 قضائية بجلستها المعقودة في 4 من مايو 1991 والمنشور في الجريدة الرسمية بتاريخ 16 من يونيو 1991، هذه المسائل الدستورية عينها وخلص قضاؤها بشأنها إلى رفض الدعوى الدستورية التي أثارتها، على سند من أن الأرض الزراعية تمثل مصدراً رئيسياً للتنمية، وأن استقطاع بعض أجزائها من خلال البناء زحفاً عليها، يقلص حيزها، ويحول دون اكتمال استغلالها في الأغراض التي ترصد أصلاً عليها، فلا يكون تنظيم البناء فيها عدواناً ينال من ملكيتها، بل توكيداً لوظيفتها الاجتماعية؛ وكان قضاء المحكمة عن هذا النحو، يعتبر فصلاً نهائياً في المسائل التي حسمتها، فلا يقبل تعقيباً منها ولا من غيرها، فإن إثارتها من جديد، يكون لغواً.
وحيث إن المادة 156 المطعون عليها – وعلى ضوء قضاء المحكمة الدستورية العليا في الدعوى رقم 37 لسنة 15 قضائية الصادر بجلستها المعقودة في 31/ 8/ 1996 بعدم دستورية ما نصت عليه فقرتها الثانية من عدم جواز وقف تنفيذ الغرامة – أصحبت تقرأ على النحو الآتي:
يعاقب على مخالفة أي حكم من أحكام المادة 152 من هذا القانون أو الشروع فيها بالحبس وبغرامة لا تقل عن عشرة آلاف جنيه ولا تزيد على خمسين ألف جنيه، وتتعدد العقوبة بتعدد المخالفات.
ويجب أن يتضمن الحكم الصادر بالعقوبة الأمر بإزالة أسباب المخالفة على نفقة المخالف.
ولوزير الزراعة، حتى صدور الحكم في الدعوى، وقف أسباب المخالفة بالطريق الإداري وعلى نفقة المخالف.
وتوقف الإجراءات والدعاوى المرفوعة على من أقاموا بناء على الأراضي الزراعية في القرى قبل تحديد الحيز العمراني لها بالمخالفة لحكم المادة الثانية من القانون رقم 3 لسنة 1982 بإصدار قانون التخطيط العمراني، إذا كانت المباني داخلة في نطاق الحيز العمراني للقرية.
وحيث إن الفقرتين الثالثة والرابعة من المادة 156 المطعون عليها، لا تتعلقان بالاتهام الجنائي، ولا تشملهما الخصومة الدستورية بالتالي.
وحيث إن المدعي ينعي على المادة 156 المطعون عليها – محدد نطاقها على النحو المتقدم – مخالفتها للدستور تأسيساً على أن الأفعال التي نسبتها النيابة العامة إليه، لا يجوز تجريمها ذلك أن ما يقيمه المالك على أرضه من مبان، لا ينبئ عن خطورة إجرامية تقتضي أن يتدخل المشرع لمواجهتها بالنصوص العقابية.
وحيث إن هذا النعي مردود أولاً: بأن القانون الجنائي وإن اتفق مع غيره من القوانين في تنظيم بعض العلائق التي يرتبط بها الأفراد فيما بين بعضهم البعض ومن خلال مجتمعهم بقصد ضبطها، إلا أن القانون الجنائي يفارقها في اتخاذ العقوبة أداة لتقويم ما يصدر عنهم من أفعال نهاهم عن ارتكابها، وهو بذلك يتغيا أن يحدد – من منظور اجتماعي – ما لا يجوز التسامح فيه في مظاهر سلوكهم، وأن يسيطر عليها بوسائل يكون قبولها اجتماعياً ممكناً، بما مؤداه أن الجزاء عن أفعالهم لا يكون مبرراً إلا إذا كان مفيداً من وجهة اجتماعية، فإذا كان مجوزاً تلك الحدود التي لا يكون معها ضرورياً، غدا مخالفاً للدستور.
ومردود ثانياًًً: بأن قانون الزراعة نظم البناء على الأرض الزراعية موازناً في ذلك بين أمرين: أولهما ألا يقع عدوان عليها يخرجها عن الأغراض التي تهيأت أصلاً لها، فلا يكون اقتطاع بعض أجزائها دون ضابط – ولو بقصد البناء عليها – إلا منافياً لصون رقعتها مما يبددها عمداً أو إهمالاً. ثانيهما ألا يكون حظر البناء على الأرض الزراعية مطلقاً، بل مقيداً بالضرورة، وبقدرها، ووفق ترخيص يصدر على ضوء شروط يبينها وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير، ضماناً لأن تظل الأرض الزراعية بين أجيال يتعاقبون عليها، ويضيفون إليها، فلا تندثر عناصرها، أو تتضاءل قواها.
ومردود ثالثاً: بأن تأثيم الأفعال التي حظرها المشرع – وقد تغيا هذه الأغراض – يكون ملتزماً حدود الضرورة الاجتماعية التي لا ينفصل الجزاء الجنائي عنها باعتبار أسلوباً ملائماً لردع الجناة، لا يحول بين السلطة القضائية ومباشرة مهمتها في مجال تفريده، فلا يكون قدره إلا مناسباً لوزن الجريمة وملابساتها.
ومردود رابعاً: بأن العقوبة الأصلية التي فرضها النص المطعون فيه – وهي الحبس والغرامة في الحدود التي بينها المشرع – وإن كان توقيعها مكملاً الأمر بإزالة أسباب المخالفة على نفقة من ارتكبها، إلا أن هاتين العقوبتين متضاممتان، بل إن ثانيتهما هي الضمان النهائي لاقتلاع جذور العدوان على الأراضي الزراعية، فلا تصبح كالصريم.
ولما كان النص المطعون فيه لا يتعارض مع أي حكم آخر في الدستور.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة برفض الدعوى وبمصادرة الكفالة، وألزمت المدعي المصروفات ومبلغ مائة جنيه مقابل أتعاب المحاماة.

استناداً إلى الحجية المطلقة لهذا الحكم، قضت المحكمة – خلال الفترة التي صدر عنها هذا الجزء من أحكامها – بعدم قبول الدعوى في الدعوى المماثلة رقم 84 لسنة 18 ق دستورية: جلسة 1/ 9/ 1997