في الطعن رقم 46 لسنة 40 ق – جلسة 29 /04 /1995 

مجلس الدولة – المكتب الفني لرئيس مجلس الدولة – مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الأربعون – الجزء الثاني (من 7 مارس سنة 1995 إلى 26 أغسطس سنة 1995 – صـ 1695

جلسة 29 من أبريل سنة 1995

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور/ محمد جودت أحمد الملط – نائب رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الأساتذة: محمد مجدي محمد خليل، وعويس عبد الوهاب عويس، وحسني سيد محمد، ومحمد عبد الحميد مسعود – نواب رئيس مجلس الدولة.

في الطعن رقم 46 لسنة 40 القضائية

الهيئة العامة للاستثمار – العاملون بها – قواعد ضم مدد الخبرة العملية السابقة – دعوى – ميعاد.
المادة من لائحة العاملين بالهيئة الصادرة بقرار وزير الاقتصاد رقم 154 لسنة 1980.
ربط المشرع حساب مدة الخبرة العملية السابقة بقرار التعيين فإذا صدر دون أن تستعمل الإدارة سلطتها التقديرية تكون بذلك قد استنفذت سلطتها في هذا الشأن – إذ كان ثمة إساءة لاستعمال السلطة يكون للعامل أن يسلك سبيل الطعن على قرار التعيين خلال الميعاد المقرر قانوناً لدعوى الإلغاء – أساس ذلك: أن التفرقة بين دعوى الإلغاء ودعوى التسوية تقوم على أساس المصدر الذي يستمد منه العامل حقه – إذا كان الحق مستمداً من القانون أو من قاعدة تنظيمية عامة كانت الدعوى من دعاوى التسوية – إذا استلزم الأمر صدور قرار إداري خاص ينشئ للعامل مركزاً قانونياً ذاتياً كانت الدعوى من دعاوى الإلغاء – حدوث تعديل في النظام الخاص بضم مدة الخبرة العملية السابقة للعاملين بالهيئة العامة للاستثمار مؤداه سريان التنظيم الجديد بأثر حال من تاريخ العمل به – تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الاثنين الموافق 18/ 10/ 1993 أودع السيد الأستاذ/……. بصفته وكيلاً عن السيد/…….، والسيد/……. والسيدة/……. والسيد/……..، والسيدة/………، قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا، تقرير طعن، قيد بجدولها برقم 46 لسنة 40 قضائية ضد السيد/ رئيس الجهاز التنفيذي للهيئة العامة للاستثمار، في حكم محكمة القضاء الإداري (دائرة التسويات) بجلسة 27/ 9/ 1993 في الدعوى رقم 702 لسنة 45 قضائية والقاضي "بقبول الدعوى شكلاً، وبرفضها موضوعاً، وإلزام المدعين المصروفات". وطلب الطاعنون في ختام تقرير الطعن – ولما تضمنه من أسباب – الحكم بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وبأحقية كل منهم في تسوية حالته طبقاً لنص المادة 11 من لائحة العاملين بالهيئة وقرار مجلس إدارة الهيئة رقم 116/ 6 – 1984، وذلك بمنحه علاوة عن كل سنة من السنوات الزائدة عن المدة المشترطة لشغل الوظيفة المنقول إليها وما يترتب على ذلك من آثار وفروق مالية مع إلزام المطعون ضده المصروفات وأتعاب المحاماة عن درجتي التقاضي.
وأعلن تقرير الطعن. وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً برأيها القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً وإلزام الطاعنين المصروفات وتحددت جلسة 11/ 7/ 94 لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون وبها نظر وبما تلاها من جلسات على النحو الثابت بمحاضرها إلى أن قررت الدائرة بجلسة 9/ 1/ 1995 إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا الدائرة الثانية لنظره بجلسة 11/ 2/ 1995 وبها نظر ثم بجلسة 18/ 3/ 1995 حيث قررت المحكمة إصدار بجلسة اليوم، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
ومن حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص في أن الطاعنين أقاموا أمام محكمة القضاء الإداري دائرة التسويات الدعوى رقم 702 لسنة 45 قضائية ضد الطاعن بصحيفة أودعت قلم كتاب المحكمة بتاريخ 5/ 11/ 1990 طلبوا في ختامها الحكم بأحقية كل منهم في العلاوات الدورية بواقع علاوة عن كل سنة من السنوات الزائدة عن المدة المتطلبة لشغل الوظيفة المنقول إليها وذلك اعتباراً من تاريخ النقل أو التعيين وما يترتب على ذلك من آثار، وفروق مالية في المرتب والحوافز والجهود والمكافآت اعتباراً من تاريخ نقل كل منهم إلى الهيئة أو تعيينه بها مع إلزام المدعى عليه بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة.
وقالوا في شرح أسانيد دعواهم أنهم نقلوا إلى الهيئة في 1/ 9/ 1998 تاريخ العمل بلائحة العاملين بالهيئة الصادرة بالقرار الوزاري رقم 154 لسنة 1980 وقدر لهم الفارق – الكبير بين مرتباتهم ومرتبات قرنائهم ممن كانوا يعملون بالهيئة قبل التاريخ المذكور من ثم فقد طالبوا بأن يعمل بشأنهم نص المادة من اللائحة لذلك أعد نائب رئيس الهيئة المذكورة رقم 116 – 6/ 84، وقد وافق مجلس إدارة الهيئة عليها على ما تضمنته من اقتراحات، وأصدر القرار رقم 116 – 6/ 84 الذي ينص على أن "الموافقة على ضوابط لجنة شئون العاملين بمحضرها المعتمد في 15/ 9/ 1984 لتطبيق المادة من لائحة نظام العاملين بالهيئة في شأن العاملين المنقولين أو المعينين بالهيئة بعد 1/ 9/ 1980 متى توافرت بشأنهم تلك الضوابط وذلك وفقاً لما ورد بالمذكرة المعروضة على المجلس مع تعديل البند رقم من تلك الضوابط ليصبح كالآتي:
إضافة علاوة عن كل سنة من السنوات الزائدة قيمتها علاوة دورية بحد أقصى خمس علاوات من علاوات درجة الوظيفة المعين أو المنقول عليها العامل. وقد اعتمد هذا القرار بتاريخ 18/ 10/ 1984 من السيد/ وزير الاقتصاد بصفته رئيساً لمجلس إدارة الهيئة وبذلك أصبح نهائياً ونافذاً, إلا أن الهيئة المدعى عليها امتنعت عن منحهم العلاوات المستحقة لهم بدعوى أن نص المادة من اللائحة لا ينطبق إلا بشأن المعينين وأنه جوازي في حين أن النص المذكور واجب التطبيق دون ترخيص في ذلك من الإدارة وطبقاً لقرار مجلس إدارة الهيئة رقم 116 – 6/ 84، الآنف ذكره فإنه ينطبق على العاملين المعينين والمنقولين على حد سواء هذا إلا إن القرار المذكور كشف عن حقهم وبالتالي استحقاقهم العلاوات اعتباراً من تاريخ نقلهم إلى الهيئة كما أن لائحة العاملين تقرر صرف حوافز بنسب معينة من المرتب ولما كانت العلاوات التي يطالبون بها تأخذ حكم المرتب لذلك فإنهم يطلبون الحكم بالعلاوات الدورية بواقع علاوة عن كل سنة من السنوات الزائدة المتطلبة لشغل الوظيفة المنقول إليها وذلك اعتباراً من تاريخ النقل أو التعيين وصرف الفروق المالية في المرتب والحوافز والمكافآت عن الجهود.
وبجلسة 27/ 9/ 1993 أصدرت محكمة القضاء الإداري (دائرة التسويات) حكمها المطعون فيه وشيدته على أساس أن الدعوى استوفت أوضاعها الشكلية فمن ثم تكون مقبولة شكلاً أما عن حكمها في موضوع الدعوى فقد بني على سند من القول أن الثابت من الأوراق أن الجهة الإدارية استخدمت سلطتها التقديرية عند صدور قرار تعيين المدعين، ولم تطبق بشأنهم حكم المادة من لائحة العاملين بالهيئة المدعى عليها الصادرة بقرار وزير الاقتصاد رقم 154 لسنة 1980، فمن ثم لا يجوز أن تعاود مرة أخرى، بعد صدور قرار التعيين، إلى استخدامها، وبالتالي لا يجوز للمدعين أن يطالبوا بأحقيتهم في العلاوات الدورية عن مدد خبرتهم، وهو ما يتفق مع حكم المادة من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978، قبل تعديلها، وتغدو دعواهم قائمة على غير أساس جديرة بالرفض.
ومن حيث إن الطعن يقوم على أن الحكم المطعون فيه خالف القانون وأخطأ في تطبيقه وتأويله، ذلك لأنه عول في قضائه على نص المادة من لائحة نظام العاملين بالهيئة، واستخلص حكمها في ضوء تفسير الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة لنص المادة من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 قبل تعديلها بالقانون رقم 13 لسنة 1983 غافلاً عن التعديل الذي أدخل على المادة المذكورة بقرار مجلس إدارة الهيئة رقم 116 – 6/ 84 الصادر استناداً إلى السلطة المخولة له بالقانون رقم 73 لسنة 1976 هذا إلى أن المحكمة بهذا القضاء خالفت أحكامها العديدة التي صدرت لمن هم في مثل حالاتهم وقضت لهم بأحقيتهم في العلاوات الدورية عن سنوات الخبرة التي تزيد عن المدة المتطلبة لشغل الوظيفة.
ومن حيث إن المادة الأولى من القانون رقم 73 لسنة 1976 خولت مجلس إدارة الهيئة العامة للاستثمار وضع اللوائح المتعلقة بنظام العاملين ومرتباتهم وأجورهم والمكافآت والمزايا والبدلات الخاصة بهم وتحديد فئات بدل السفر لهم في الداخل والخارج ولا يتقيد مجلس الإدارة في ذلك بالقواعد والنظم المنصوص عليها في قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة وكذلك النظم والقواعد المعمول بها في الحكومة بما لا يجاوز المرتبات والبدلات التي تعطى للوزراء وتنفذ هذه القرارات بمجرد اعتمادها من الوزير المختص واستناداً إلى هذا النص وافق مجلس إدارة الهيئة بجلسته المنعقدة بتاريخ 23/ 8/ 18980 على لائحة نظام العاملين بالهيئة، وصدر بها قرار نائب رئيس مجلس الوزراء للشئون الاقتصادية والمالية ووزير الاقتصاد رقم 154 لسنة 1980، وطبقاً للمادة الأولى من مواد الإصدار، عمل باللائحة اعتباراً من 1/ 9/ 1980، وقد نظم الفصل الثاني من اللائحة الأحكام الخاصة بالتعيين، وتضمن المادة الذي ينص على أن "يجوز بقرار من السلطة المختصة بالتعيين تعيين العامل الذي تزيد مدة خبرته الزمنية عن المدة المطلوب توافرها لشغل الوظيفة على أساس أن يضاف إلى بداية المربوط عن كل سنة من السنوات الزائدة علاوة من علاوات الوظيفة وبحد أقصى نهاية ربط هذه الوظيفة وتحدد لجنة شئون العاملين أقدميته في الوظيفة المعين بها…." ومفاد هذا النص أنه يربط حساب مدة الخبرة العملية السابقة على التعيين بقرار التعيين الذي تصدره السلطة المختصة، ويجعل ذلك جائزاً لها عند التعيين، ومن ثم فإنها إذا أصدرت قرار التعيين دون أن تستعمل هذه السلطة التقديرية تستنفد حقها في هذا الشأن، ويستقر الأمر على مقتضى ذلك، ويكون سبيل العامل إن كان ثمة إساءة لاستعمال سلطتها أن يسلك طريق الطعن على القرار الصادر بتعيينه خلال الميعاد القانوني المقرر لدعوى الإلغاء، وذلك في ضوء ما هو مستقر عليه في قضاء هذه المحكمة من أن التفرقة بين دعاوى الإلغاء ودعاوى التسوية تقوم على أساس النظر إلى المصدر الذي يستمد منه العامل حقه، فإن كان هذا الحق مستمداً مباشرة من قاعدة تنظيمية عامة كانت الدعوى من دعاوى التسوية وكانت القرارات الصادرة من جهة الإدارة في هذا الشأن مجرد إجراءات تنفيذية تهدف إلى تطبيق القانون على حالة العامل، أما إذا استلزم الأمر صدور قرار إداري خاص ينشئ له مركزاً قانونياً ذاتياً كانت الدعوى من دعاوى الإلغاء. والواضح من النص أنه يسرى فحسب على العاملين الذين يعينون بالهيئة، دون العاملين الذين ينقلون إليها طبقاً للمادة من اللائحة. ثم وضعت لجنة شئون العاملين بالهيئة بمحضرها المعتمد في 15/ 9/ 1984 ضوابطاً لتطبيق المادة الآنفة الذكر, وتتمثل فيما يلي:
1 – أن تكون مدة الخبرة السابقة متفقة وطبيعة عمل الوظيفة المعين أو المنقول إليها العامل.
2 – يمنح العامل المعين أو المنقول إلى الهيئة أول ربط الدرجة المعين أو المنقول عليها مضافاً إليها العلاوات التي تتقرر أو المرتب الذي كان يتقاضاه من جهة عمله أيهما أكبر.
3 – يعتبر أول مربوط الدرجة المعين عليها العامل أو المنقول إليها بالهيئة أساساً عند احتساب العلاوات الإضافية التي تتقرر وفقاً لأحكام المادة .
4 – تضاف علاوة عن كل سنتين من السنوات الزائدة قيمتها علاوة دورية بحد أقصى خمس علاوات من علاوات درجة الوظيفة المعين أو المنقول عليها العامل.
5 – ألا يجاوز مرتب العامل المعين أو المنقول إلى الهيئة مرتب قرينه بالهيئة في نفس أقدمية الدرجة.
6 – لا يترتب على تنفيذ ذلك صرف أية فروق مالية في الماضي.
ثم صدر قرار مجلس إدارة الهيئة رقم 116 – 6/ 84، بجلسته المنعقدة بتاريخ 16/ 10/ 1984 والمعتمد من السيد الأستاذ الدكتور/ وزير الاقتصاد بذات التاريخ، بالموافقة على ضوابط لجنة شئون العاملين بالهيئة بمحضرها المعتمد في 15/ 9/ 1984 لتطبيق المادة من لائحة نظام العاملين بالهيئة في شأن العاملين المنقولين أو المعينين بالهيئة من 1/ 9/ 1980 متى توافرت في شأنهم تلك الضوابط وذلك وفقاً لما ورد بالمذكرة المعروضة على المجلس، مع تعديل البند من تلك الضوابط ليصبح كالآتي: إضافة علاوة عن كل سنة من السنوات الزائدة قيمتها علاوة دورية بحد أقصى خمس علاوات من علاوات درجة الوظيفة المعين أو المنقول عليها العامل "إلا أنه لم يتم تنفيذ هذا القرار استناداً إلى ما انتهت إليه الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة بفتواها بجلسة 19/ 10/ 1983 (ملف رقم 86/ 4/ 946) من أنه لا يجوز بعد التعيين الاستناد إلى هذه الرخصة لتعديل مرتبات العاملين في تاريخ لاحق بتعديل مراكز قانونية ترتبت بمقتضى النصوص على نحو معين. وما انتهت إليه إدارة الفتوى لوزارة المالية والاقتصاد والتموين والتأمينات (ملف رقم 17/ 1/ 1304) من أن وضع الضوابط لتطبيق نص المادة من لائحة نظام العاملين بالهيئة لا يعني تعطيل تطبيق هذا النص حتى 19/ 10/ 1984 تاريخ صدور قرار مجلس الإدارة المشار إليه، إذ أن وضع الضوابط لتطبيق النص لا يكسب حقاً في ذاته أو ينشئ مركزاً قانونياً ومن ثم فلا يمكن الاستناد إلى تلك الضوابط لتعديل مراكز قانونية سابقة ترتبت بمقتضى تطبيق نص المادة على نحو معين. ولذلك أعدت مذكرة للعرض على مجلس إدارة الهيئة، بشأن وضع بديل للموافقة التي تضمنها قراره بتاريخ 19/ 10/ 1984، يتمثل في وضع حكم وقتي يقضي بأن "تزاد مرتبات العاملين المعينين أو المنقولين للعمل بالهيئة منذ 1/ 9/ 1980 بمقدار الفرق بين أول مربوط الدرجات المالية التي شغلوها بالهيئة طبقاً للائحة نظام العاملين بها وبين أول مربوط الدرجات المالية النظيرة بنظمهم الوظيفة السابقة مخصوماً منه الزيادة التي طرأت على المرتب الأصلي عند التعيين أو النقل إلى الهيئة وذلك بما لا يجاوز الحد الأقصى لنهاية ربط الوظيفة التي يشغلها العامل حالياً، ويكون تطبيق هذا الحكم وفقاً للضوابط التالية:……" وقد صدر قرار مجلس إدارة الهيئة رقم 151/ 5 – 87 بتاريخ 19/ 10/ 1987، المعتمد من السيد الوزير بتاريخ 24/ 10/ 1987" بالموافقة على ما ورد بالمذكرة المعروضة بتعذر تطبيق المادة من لائحة نظام العاملين بالهيئة وضوابطها السابق الموافقة عليها من مجلس الإدارة بجلسته بتاريخ 16/ 10/ 1984 على حالات المعينين والمنقولين للعمل بالهيئة من 1/ 9/ 1980 من الناحية القانونية، وعلى الاقتراح البديل للموافقة السابقة مع تشكيل لجنة قانونية لبحث مدى قانونية هذا الاقتراح البديل وإذ ما انتهت اللجنة أن الاقتراح البديل ليس صحيحاً قانوناً. الأمر الذي حدا بالمدعين إلى إقامة دعواهم الماثلة.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن علاقة الموظف بالحكومة هي علاقة تنظيمية تحكمها القوانين واللوائح ومركز الموظف هو مركز قانوني عام يجوز تعديله وفقاً لمقتضيات المصلحة العامة، ويتفرع عن ذلك أن التنظيم الجديد يسري على الموظف بأثر حال من تاريخ العمل به ولكنه لا يسري بأثر رجعي بما من شأنه إهدار المراكز القانونية الذاتية التي تكون قد تحققت نتيجة لتطبيق التنظيم القديم على حالة الموظف إلا بنص خاص في قانون يقرر الأثر الرجعي، ومن ثم ولما كان الثابت أن الطاعنين الأول والثاني والثالثة والرابع نقلوا إلى الهيئة على التوالي بتاريخ 1/ 10/ 1980، 5/ 4/ 1987، 28/ 9/ 1980، 15/ 6/ 1982 أي في ظل العمل بقرار مجلس إدارة الهيئة رقم 116 – 6/ 84 بتاريخ 16/ 10/ 1984 بيد أن السلطة المختصة بالتعيين لم تستخدم سلطتها التقديرية في تطبيق الفقرة الأولى من المادة من لائحة نظام العاملين بالهيئة بشأنهم وبالتالي لم يكونوا قد اكتسبوا مراكز قانونية ذاتية حتى صدر قرار مجلس إدارة الهيئة رقم 151 – 5/ 87 بتاريخ 19/ 10/ 1987 بإلغاء القرار رقم 116 – 6/ 84 المشار إليه كما أن الطاعنة الخامسة نقلت إلى الهيئة بتاريخ 26/ 3/ 1990 أي بعد إلغاء القرار المذكور فإن دعوى المدعيين تكون قائمة على غير أساس من القانون حرية بالرفض ولا وجه للقول بصدور أحكام عن ذات محكمة القضاء الإداري قضت بأحقية زملاء لهم في الإفادة من المادة المذكور لأنه من المقرر أن حجية هذه الأحكام نسبية لا يفيد منها إلا من صدرت لصالحه وأنها لا تقيد المحكمة عند النظر في دعاوى أخرى إذا ما عن لها العدول عن قضاء سابق لها. وإذا قضى الحكم المطعون فيه بهذا فإنه يكون قد صادف صحيح حكم القانون فيما قضى به محمولاً على الأسباب الواردة بالحكم الماثل ويغدوا الطعن عليه مفتقراً إلى سند من القانون خليقاً بالرفض ومن ثم يلزم الطاعنون المصروفات عملاً بالمادة 184 مرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً وألزمت الطاعنين المصروفات.