الطعن رقم 2373 لسنة 33 ق – جلسة 01 /12 /1990 

مجلس الدولة – المكتب الفنى – مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة السادسة والثلاثون – العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1990 إلى آخر فبراير سنة 1991) – صـ 223

جلسة الأول من ديسمبر سنة 1990

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد حامد الجمل رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الاساتذة/ محمد أمين العباسى المهدى ومحمود عبد المنعم موافى ود. محمود صفوت عثمان وأحمد شمس الدين خفاجى المستشارين.

الطعن رقم 2373 لسنة 33 القضائية

دعوى – تحضيرها – تقرير هيئة مفوضى الدولة فى الشق العاجل لا يغنى عن التقرير الواجب تقديمه فى موضوعها.
إيداع تقرير هيئة مفوضى الدولة قبل نظر موضوع الدعوى هو إجراء جوهرى من النظام العام – التقرير المقدم فى الشق العاجل من الدعوى لا يغنى عن التقرير الواجب إعداده فى موضوعها – أساس ذلك: أن التقرير المعد فى الشق العاجل يستند إلى ظاهر الأوراق دون تعمق البحث والاحاطة بكامل العناصر الموضوعية والقانونية – صدور الحكم فى موضوع الدعوى اكتفاء بالتقرير المعد فى الشق العاجل يصمه بالبطلان لصدوره دون مراعاه إجراء جوهرى من إجراءات الدعوى – تطبيق.

إجراءات الطعن

فى يوم الأحد الموافق 24 من مايو سنة 1987 أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن محافظ الدقهلية بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 2373 لسنة 33 القضائية فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بالمنصورة بجلسة 26 من مارس سنة 1987 فى الدعوى رقم 2539 لسنة 7 القضائية والقاضى بقبول الدعوى شكلاً وفى الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه فيما تضمنه من إزاله التعدى الواقع من المدعين بالبناء على أرض زراعية مع ما يترتب على ذلك من آثار وإلزام جهة الإدارة المصروفات.
وطلب الطاعن – للأسباب الواردة بتقرير الطعن – الحكم بقبول الطعن شكلاً وبوقف الحكم المطعون فيه بصفة مستعجلة وفى الموضوع بإلغائه وبرفض الدعوى مع إلزام المطعون ضدهما المصروفات والأتعاب.
وأعلن تقرير الطعن إلى المطعون ضدهما على الوجه المبين بالأوراق.
وقدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً مسبباً بالرأى القانونى ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وفى موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه وبإعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإدارى بالمنصورة للفصل فيها مجدداً من دائرة أخرى بعد أن تقدم هيئة مفوضى الدولة تقريرها فى موضوع الدعوى وإلزام المطعون ضدهما بالمصروفات.
وعين لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون لهذه المحكمة جلسة أول يناير سنة 1990 وتداول نظره بالجلسات على النحو المبين بمحاضرها وبجلسة السابع من مايو سنة 1990 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى هذه المحكمة وعينت لنظره أمامها جلسة 23 من يونيو سنة 1990، وقد تداولت المحكمة نظر الطعن بجلساتها على النحو المبين بمحاضرها، وبجلسة 20 من أكتوبر سنة 1990 قررت المحكمة اصدار الحكم فى الطعن بجلسة السبت الموافق 24 من نوفمبر سنة 1990 وفيها تقرر مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم 1/ 12/ 1990 حيث صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع المرافعة والمداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية ومن ثم فهو مقبول شكلاً.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تتحصل – حسبما يبين من الأوراق – فى أنه فى السابع من يوليو سنة 1985 أقام المطعون ضدهما الدعوى رقم 2539 لسنة 7 القضائية أمام محكمة القضاء الإدارى بالمنصورة ابتغاء الحكم بوقف تنفيذ قرار محافظ الدقهلية رقم 246 لسنة 1985 فيما تضمنه من إزالة التعديات الواقعة منها على الأرض الزراعية التى ينتفعان بها من الإصلاح الزراعى بناحية نجيز مركز دكرنس، على سند من القول أن هذا القرار مشوب بعيب مخالفة القانون لأن المدعى الأول اشترى من الهيئة العامة للإصلاح الزراعى مساحة فدانين وخمسة عشر قيراطا وخمسة أسهم تدخل فى المساحة محل البناء وأنه سجل العقد فى 2/ 11/ 1981 بمأمورية الشهر العقارى بدكرنس ولم يعد للإصلاح الزراعى أى حق فيها، فضلاً عن أن القانون رقم 116 لسنة 1983 قد أوقف الإجراءات والدعاوى المرفوعة على من أقاموا بناءً على أرض زراعية فى القرى قبل تحديد الحيز العمرانى إذا كانت المبانى داخلة فى نطاق الحيز العمرانى للقرية.
وأودعت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانونى فى الشق العاجل من الدعوى انتهت فيه إلى طلب الحكم بقبول الدعوى شكلاً وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وفى 26 من مارس سنة 1987 أصدرت محكمة القضاء الإدارى بالمنصورة حكمها فى موضوع الدعوى، حيث قضى بقبول الدعوى شكلاً، وفى الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه فيما تضمنه من إزالة التعدى الواقع بالبناء على أرض زراعية مع ما يترتب على ذلك من آثار وألزمت المدعى عليه المصروفات.
وأقامت المحكمة قضاءها على أن الاختصاص الممنوح لوزير الزراعة أو من يفوضه وفقاً لأحكام القانون 116 لسنة 1983 بتعديل بعض أحكام قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 يقف عند حد وقف أسباب المخالفة بالبناء على الأراضى الزراعية دون أن يتجاوز ذلك إلى حد إزالة المبانى بحسبان أن تقرير الإزالة منوط بالقضاء الجنائى وحده.
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل أن الحكم المطعون فيه خالف القانون وأخطأ فى تطبيقه وتأويله على أساس أنه لا يسوغ الحكم فى الدعوى الإدارية إلا بعد أن تقوم هيئة مفوضى الدولة بتحضيرها وتهيئتها للمرافعة وتقديم تقرير بالرأى القانونى مسبباً فيها، وأن الإخلال بهذا الإجراء الجوهرى يرتب بطلان الحكم، وبتطبيق ذلك فى شأن الحكم المطعون فيه يبين أنه صدر فى موضوع الدعوى قبل أن تقوم هيئة مفوضى الدولة بتقديم تقريرها فى هذا الموضوع وإلا كان معه هذا الحكم مشوباً بالبطلان.
وأضاف الطاعن بصفته أن الحكم المطعون فيه قد خالف القانون كذلك فى الموضوع الذى فصل فيه، إذ أن ارض النزاع ما زالت مملوكة للإصلاح الزراعى، وإذ أخل المطعون ضدهما بشروط العقد المبرم معهما، فقاما بتبوير الأرض المسلمة لهما من الإصلاح الزراعى وقاما بالبناء عليها فإن العقد بذلك يعد مفسوخاً بقوة القانون وفقاً لحكم البند السادس عشر من العقد ويكون قرار إزالة تعديهما بالبناء قد صدر صحيحاً استناداً إلى نص المادة 970 من القانون المدنى باعتبار المطعون ضدهما قد تعديا على أرض مملوكة للإصلاح الزراعى.
ومن حيث إن المستفاد من الأوراق أن بطرس فريد إسكندر ومحمد أحمد البصرالى قد أقاما الدعوى رقم 2539 لسنة 7 القضائية أمام محكمة القضاء الإدارى بالمنصورة بطلب الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ قرار الإزالة الصادر من محافظ الدقهلية، وفى الموضوع بإلغاء هذا القرار مع ما يترتب على ذلك من آثار.
وقد أودعت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانونى فى الشق العاجل من الدعوى انتهت فيه إلى اقتراح الحكم بقبول الدعوى شكلاً وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه.
وبجلسة 26 من مارس سنة 1987 أصدرت محكمة القضاء الإدارى حكمها فى الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه فيما تضمنه من إزالة التعدى الواقع من المدعين بالبناء على أرض زراعية مع ما يترتب على ذلك من آثار.
ومن حيث إن قانون مجلس الدولة الصادر بقرار رئيس الجمهورية رقم 47 لسنة 1972 ينص فى المادة على أن تتولى هيئة مفوضى الدولة تحضير الدعوى وتهيئتها للمرافعة ويودع المفوض – بعد إتمام تهيئة الدعوى – تقريراً يحدد فيه الوقائع والمسائل القانونية التى يثيرها النزاع، ويبدى رأيه مسبباً، ويجوز لذوى الشأن أن يطلعوا على تقرير المفوض بقلم كتاب المحكمة ولهم أن يطلبوا صورة منه على نفقتهم.
وينص ذلك القانون فى المادة على أنه "لمفوض الدولة أن يعرض على الطرفين تسوية النزاع على أساس المبادئ القانونية التى ثبت عليها قضاء المحكمة الإدارية العليا".
وينص القانون فى المادة على أن "تقوم هيئة مفوضى الدولة خلال ثلاثة أيام من تاريخ إيداع التقرير المشار إليه فى المادة بعرض ملف الأوراق على رئيس المحكمة لتعيين تاريخ الجلسة التى تنظر فيها الدعوى".
ومن حيث إن مؤدى هذه النصوص أن إيداع تقرير هيئة مفوضى الدولة قبل نظر موضوع الدعوى هو اجراء جوهرى من النظام العام لأن من شأن إيداع هذا التقرير أن تتاح الفرصة لطرفى الخصومة القضائية فى أنه يعقبا على ما ورد به من وقائع ومن رأى قانونى بما من شأنه أن تستجلى المحكمة بصورة أدق مختلف عناصر المنازعة من جانبها الواقعى والقانونى الأمر الذى يجعل من إيداع تقرير هيئة مفوضى الدولة أمر تفرضه طبيعة المنازعات الإدارية التى تختص بها محاكم مجلس الدولة ويعد من الأسس التنظيمية الرئيسية التى يقوم عليها قواعد إجراءات نظر الدعاوى المذكورة والفصل فيها وهى أمور كلها من النظام العام للقضاء الإدارى فضلاً عن أن الالتزام بها غايته توفير ضمانة جوهرية لصالح طرفى المنازعة القضائية أمام القضاء الإدارى لتحقيق مرحلة لتحضيرها وتهيئتها للفصل فيها بعد إيداع التقرير فى ذلك النزاع المتعلقة بالواقع أو القانون يعقب عليه كل من هذين الطرفين أمام المحكمة التى تختص بالفصل فى النزاع قبل صدور حكمها يترتب على القضاء فى موضوع النزاع دون توافرها بطلان الحكم لإهداره حق الدفاع لطرفى الخصومة فضلاً عن مخالفته للنظام العام القضائى.
ومن حيث إن تقديم هيئة مفوضى الدولة لتقريرها القانونى فى الشق العاجل من الدعوى لا يجوز أن يكتفى به دليلاً عن التقرير الواجب أن يتخذ فى موضوع دعوى الإلغاء حيث لا سند من القانون للتجاوز عن تحضير الدعوى وتقديم بالرأى القانونى فى الموضوع لأن التقرير المعد فى الشق العاجل إنما يستند إلى ما يبين من ظاهر الأوراق دون تعمق البحث وإحاطته بكامل عناصر دراسته لاستجلاء وتحديد كامل الوقائع وتمحيص مختلف عناصر أوجه الدفاع الموضوعية والقانونية اللازمة للفصل فى طلب الإلغاء، وعلى ذلك فإذا اكتفت المحكمة بتقرير هيئة مفوضى الدولة فى الشق المستعجل ومستنداً إليه للفصل فى الموضوع كان هذا المسلك منطوياً على إهدار لكل الإجراءات الأساسية والجوهرية الواجبة الالتزام قانوناً فى شأن تحضير الدعوى الإدارية أمام محاكم مجلس الدولة من قبل هيئة مفوضى الدولة وهى إجراءات أساسية من النظام العام القضائى لمحاكم مجلس الدولة طبقاً لصريح نصوص القانون المنظم لمجلس الدولة والتى لابد وأن تمر بها حتماً الدعوى قبل الفصل بحكم فى موضوعها وإلا صدر الحكم الصادر فى الموضوع بغير الإجراءات التى رسمها القانون ويعد إهدار مرحلة جوهرية وأساسية من مراحل بحث وتمحيص الدعوى الإدارية فى جهة حق الدفاع ومن ثم يكون قبل هذا الحكم مشوباً ومعيباً بالبطلان.
ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن الحكم المطعون فيه صدر فى موضوع الدعوى قبل أن تقوم هيئة مفوضى الدولة بتهيئته للمرافعة وتقديم تقريرها فى الدعوى من شأنه، أن يكون مشوباً بالبطلان على نحو يقتضى القضاء بإلغائه على أن يعاد الفصل فى موضوع الدعوى مجدداً من دائرة أخرى بعد أن تقدم هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانون فى موضوعها وذلك ما لم تكن الدعوى تهيأت للفصل فى موضوعها خلال نظر الطعن فى الحكم الصادر فيها أمام هذه المحكمة.
ومن حيث إن الدعوى فى شقها العاجل المتعلق بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وتهيئته للفصل فيها من جانب هذه المحكمة فإنها تتصدى للفصل فى هذا الشق منها.
ومن حيث إن الثابت من الأوراق أنه فى 25/ 12/ 1984 جرت معاينة الأرض التى ينتفع بها المدعيان من الإصلاح الزراعى وتبين أنهما أقاما عليها بناء بالرغم أنها من الأرض الزراعية المحظور البناء عليها، وقد تم تحرير محضر بذلك ثبت من الرسم الكروكى المرفق به أن المدعى الأول قام بالبناء على مساحة 32.80 متر من جملة الأرض انتفاع مورثه البالغة 10 س 15 ط 2 ف وأكد المدعى الثانى أنه قام بالبناء على مساحة 121 متر من جملة الأرض انتفاع مورثه البالغة 8 س 8 ط 2 ف وبناءً على ذلك صدر القرار المطعون فيه بإزالة المبانى المشار إليها.
ومن حيث إن مفاد ما تقدم أن القرار محل الطعن قد اتخذ من إقامة المدعيين بناءً على أرض زراعية دون ترخيص بالمخالفة لأحكام القانون رقم 116 لسنة 1983 سنداً له فى إزالة البناء.
ومن حيث إن المادة 152 من القانون رقم 116 سنة 1983 المشار إليه تنص على أن يحظر إقامة مبان أو منشآت على الأرض الزراعية أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيم هذه الأراضى لإقامة مبان عليها.
ومن حيث إن المادة 156 من ذات القانون تنص على أن يعاقب على مخالفة أى حكم من أحكام المادة 152 أو الشروع فيها بالحبس أو بغرامة لا تقل عن عشرة آلاف جنيه ولا تزيد على خمسين ألف جنيه، وتتعدد العقوبة بتعدد المخالفة، ويجب أن يتضمن الحكم الصادر بالعقوبة الأمر بإزالة أسباب المخالفة على نفقة المخالفين وفى جميع الأحوال لا يجوز الحكم بوقف عقوبة الغرامة ولوزير الزراعة حتى صدور الحكم فى الدعوى وقف أسباب المخالفة بالطريق الإدارى على نفقة المخالف.
ومن حيث إن مفاد ما تقدم أن المشرع لم يمنح وزير الزراعة أو من يفوضه من سلطة إزالة البناء على الأرض الزراعية بالمخالفة للقانون سوى وقف أسباب المخالفة بالطريق الإدارى لحين صدور حكم المحكمة الجنائية التى تنظر المخالفة، فى حين جعل سلطة إزالة المبنى المخالف عن صلاحيات المحكمة الجنائية وحدها عند الحكم بإدانة المخالف.
ومن حيث إنه بتطبيق ما تقدم فى شأن الطلب المستعجل المقدم من المدعيين فى الدعوى الصادر فى موضوعها الحكم المطعون فيه، فإنه لما كان يبين من ظاهر الأوراق أن محافظ الدقهلية بمقتضى ما له من تفويض من وزير الزراعة فى هذا الصدد، إذ تبين مخالفة المدعيين لأحكام القانون رقم 116 لسنة 1983 بإقامتهما أكثر من بناء على الأرض الزراعية محل انتفاعهما من الإصلاح الزراعى فأصدر قراره بازالة البناء بالطريق الإدارى، يكون بذلك قد تجاوز ما له من سلطة قانونية فى هذا الصدد مغتصباً لاختصاص خص المشرع به القضاء ويكون قراره فى هذا الشأن قد صدر معيباً الأمر الذى يضحى معه ركن الجدية متوافراً فى الحالة المعروضة.
ومن حيث إن مقتضى نفاذ القرار المطعون فيه بإزالة البناء أن تترتب نتائج يتعذر تداركها فإن ركنى الجدية والاستعجال يكونا قد توافرا لطلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه الأمر الذى يقتضى القضاء بوقف تنفيذه.
ومن حيث إن من يخسر الدعوى يلزم بمصاريفها عملاً بحكم المادة مرافعات، ومن ثم يتعين إلزام الجهة الإدارية بمصروفات الشق المستعجل من الدعوى.

فلهذه الأسباب:

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وما يترتب على ذلك من آثار، وفى الشق المستعجل من الدعوى بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه مع إلزام جهة الادارة بمصروفات هذا الشق.