الطعن رقم 3125 لسنة 34 ق – جلسة 24 /11 /1990 

مجلس الدولة – المكتب الفنى – مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة السادسة والثلاثون – العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1990 إلى آخر فبراير سنة 1991) – صـ 154

جلسة 24 من نوفمبر سنة 1990

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد حامد الجمل رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الاساتذة/ محمد أمين العباسى المهدى ومحمود عبد المنعم موافى وإسماعيل عبد الحميد إبراهيم وأحمد شمس الدين خفاجى المستشارين.

الطعن رقم 3125 لسنة 34 القضائية

اختصاص – اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إدارى – ما يخرج عن اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إدارى – القرار الصادر بشأن عقد من عقود القانون الخاص (عقد إدارى) تبرم الإدارة نوعين من العقود هما: العقود الإدارية التى تأخذ فيها بوسائل القانون العام بوصفها سلطة عامة تتمتع بحقوق وامتيازات لا يتمتع بها المتعاقد معها – والعقود المدنية التى تستعين فيها بوسائل القانون الخاص وتنزل فيها منزلة الأفراد. مثال ذلك: عقد بيع قطعة أرض من املاك الدولة الخاصة بين الهيئة العامة للإصلاح الزراعى وأحد الأفراد – القرار الصادر بإلغاء التعاقد ليس قرارا إداريا لصدوره فى مسألة من مسائل القانون الخاص – أثر ذلك: عدم اختصاص مجلس الدولة بنظر المنازعة فى إنهاء تلك العلاقة العقدية – تطبيق.

إجراءات الطعن

فى يوم الأحد الموافق 21/ 8/ 1988 أودع الأستاذ/ محمد درويش مرسى المحامى نيابة عن الأستاذ عبد السلام منصور بصفته وكيلاً عن الأستاذ عبد السلام منصور المحامى بصفته وكيلاً عن السيد مدحت لطفى محمود لطفى المحامى قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد برقم 3125 لسنة 34 ق فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) بجلسة 28/ 6/ 1988 فى الدعوى رقم 1136 لسنة 42 ق والقاضى بقبول الدعوى شكلاً وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المدعى بالمصروفات، وطلب الطاعن للاسباب المبينة فى تقرير الطعن بقبول الطعن شكلا والأمر بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه لحين الفصل فى موضوع الطعن والحكم بإلغاء الحكم المطعون فيه بما يترتب على ذلك من آثار وذلك بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه إلى أن يفصل فى طلب الإلغاء مع إلزام المطعون ضدهم بالمصروفات والأتعاب.
وبعد إعلان الطعن قانوناً قدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانونى ارتأت فيه قبول الطعن شكلا وبوقف تنفيذ والغاء الحكم المطعون فيه والقضاء بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وحدد لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 3/ 4/ 1989 وتداول نظره بالجلسات على النحو الثابت بالمحضر، وبجلسة 18/ 12/ 1989 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الأولى) لنظره بجلسة 23/ 12/ 1989 فنظرته المحكمة بتلك الجلسات والجلسات التالية على النحو الثابت بالمحاضر، وبجلسة 13/ 10/ 1990 قررت المحكمة إصدار الحكم فى الطعن بجلسة 17/ 11/ 1990 ثم قررت مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم 24/ 11/ 1990 وفيها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع المرافعة والمداولة.
ومن حيث إن الطعن قدم فى الميعاد واستوفى سائر أوضاعه الشكلية ومن ثم فهو مقبول شكلاً.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تتخلص – حسبما يبين من الأوراق فى أن الطاعن أقام هذه الدعوى بعريضة أودعت قلم كتاب محكمة القضاء الإدارى بتاريخ 1/ 12/ 1987 وقيدت برقم 1136 لسنة 42 ق وطلب فى ختامها الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار الصادر بإلغاء عقد البيع المؤرخ فى 19/ 11/ 1986 المحرر بينه وبين الهيئة العامة للإصلاح الزراعى عن قطعة الأرض المبينة الحدود والمعالم فى صحيفة الدعوى مع الزام المدعى عليهم (المطعون ضدهم) بالمصروفات والأتعاب.
وقال شرحاً لدعواه أنه بموجب عقد بيع ابتدائى مؤرخ فى 19/ 11/ 1986 اشترى من الهيئة العامة للاصلاح الزراعى – الإدارة العامة لأملاك الدولة – قطعة أرض فضاء مساحتها 12 فدان الواقعة بالقطعة حرف ج بحوض نجاة خارج الزمام 28 بزمام قرية أبو زعبل مركز الخانكة محافظة القليوبية بثمن إجمالى مائة وعشرون ألف جنيه بواقع الفدان عشرة آلاف جنيه وذلك لإقامة مصنع نسيج وقام المدعى بسداد مبلغ 31500 جنيه من الثمن الإجمالى طبقاً للعقد كما قام بسداد رسوم التسجيل للجهة البائعة على أن يؤدى باقى الثمن على أقساط سنوية بفائدة بسيطة قدرها 4% وكان المدعى قد تسلم الأرض بموجب محضر تسليم مؤرخ فى 11/ 8/ 1986 ووضع يده على الأرض وحازها حيازة هادئة مستمرة ومستقرة ثم قام ببناء أسوار حولها وقام بتمهيد وتوصيل طرق لها وداخلها وعمل دراسات جدوى ورسومات هندسية للمشروع كما قام ببناء منشآت وفتح اعتمادات للماكينات اللازمة لتشغيل المصنع، إلا أنه فوجئ بتاريخ 9/ 10/ 1987 بخطاب مؤرخ فى 3/ 10/ 1987 من إدارة أملاك القليوبية التابعة للهيئة العامة للإصلاح الزراعى مرفق به شيك بقيمة ثمن الأرض ورسوم التسجيل والتى سبق دفعه مخصوماً منها مبلغ 2500 جنيه قيمة الإيجار المستحق عن الأرض موضوع البيع من تاريخ استلام المدعى لها فى 11/ 8/ 1987 بحجة أن نائب رئيس الوزراء ووزير الزراعة قد ألغى البيع الذى تم بموجب العقد موضوع هذه الدعوى.
ونعى المدعى على جهة الإدارة إلغائها العقد بإرادتها المنفردة بعد أن انعقد صحيحاً بتوافق إرادتين صحيحتين وأنشأ للمدعى مركزا قانونيا ذاتيا لا يجوز نقضه ولا تعديله وفقاً للمادة 147 من القانون المدنى إلا باتفاق الطرفين ومن ثم فليس من حق الجهة الإدارية أن تتعرض له تعرضا ماديا أو قانونيا من شأنه أن يؤدى إلى حرمانه من الانتفاع بالمبيع حرماناً كاملاً أو جزئياً بعد أن وفى المدعى بكامل التزاماته وليس أمامها من سبيل لإلغاء العقد إلا اللجوء إلى القضاء المدنى إن كان لها حق لاستصدار حكم قضائى بذلك دون أن ينفرد بإلغاء العقد بالطريق الإدارى مخالفة بذلك أحكام القانون مما يجعل قرارها الصادر فى هذا الشأن مخالفاً للقانون.
وقدم المدعى تأييداً لدعواه حافظة مستندات طويت على صورة من عقد بيع ابتدائى محرر فى 19/ 11/ 1986 بين المدعى وبين مدير عام الإدارة العامة لأملاك الدولة ومحضر تسليم الأرض وصورة من كشف تحديد قطعة الأرض المبيعة وصورة خطاب مرسل من الهيئة العامة للإصلاح الزراعى إلى المدعى متضمناً إخطاره بإلغاء البيع.
وبجلسة 28/ 6/ 1988 حكمت المحكمة فى الشق المستعجل من الدعوى برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وأقامت قضاءها على أن البادى من الأوراق أن الجهة الإدارية أرسلت للمدعى كتاباً أخطرته فيه بإلغاء البيع وأرفقت به شيكاً بالمبلغ الذى قام المدعى بسداده عند تحرير العقد مخصوماً منه الإيجار المستحق من تاريخ تسلمه الأرض حتى تاريخ تأشيرة الوزير بإلغاء البيع، وإذا كان الأمر يتمخض فى النهاية عن أمور يمكن تقديرها بالمال كما يمكن جبر الضرر الناتج عن تنفيذ القرار المطعون فيه والمتمثل فى إلغاء عقد البيع الابتدائى إذا ما تبين عدم مشروعية القرار المذكور وذلك بتعويض المدعى عما لحقه من خسارة وفاته من كسب وهى كلها أمور مالية لا يخشى على نتائجها، ومن ثم ينتفى ركن الاستعجال ويضحى طلب وقف التنفيذ فاقداً لأساسه دون حاجة لبحث ركن الجدية دون مساس بطلب الإلغاء الذى يبقى قائماً حتى يتم الفصل فيه.
ومن حيث إن الطعن يقوم على أن الحكم المطعون فيه خالف القانون وأخطأ فى تطبيقه ذلك أن العلاقة بين الطاعن والمطعون ضدهم مصدرها عقد بيع أرض ضمن أملاك الدولة الخاصة وأن الطاعن أصبح فى مركز قانونى يجب حمايته ولا يجوز نقض هذه العلاقة العقدية إلا باتفاق الطرفين وأن جهة الإدارة بإلغائها العقد بإرادتها المنفردة تكون قد اغتصبت سلطة القضاء المدنى الذى يختص وحده بنظر المنازعات فى البيوع المدنية مما يجعل قرار جهة الإدارة معدوماً ولا يترتب أى أثر قانونى، وأن هذا الانعدام كاف وحده لوقف تنفيذ القرار المطعون فيه الذى ترتب على استمرار تنفيذه أن يلحقه بأضرار بالغة يتعذر تداركها تتمثل فى حرمانه من المضى فى إقامة المصنع فضلاً عن شل الأموال التى أنفقها فى شراء الأرض وإجراء الدراسات والتعاقد على المعدات خاصة إذا تصرفت الإدارة فى الأرض محل النزاع مما يتعذر معه على الطاعن استيفاء حقوقه عن طريق التنفيذ العينى.
وقدمت الهيئة العامة للإصلاح الزراعى مذكرة دفعت فيها بعدم اختصاص المحكمة ولائياً بنظر الدعوى لأن موضوع الدعوى عقد مدنى تختص به المحاكم المدنية وأضافت بالنسبة للموضوع أنه لم يتم اعتماد البيع بالنسبة للطاعن وإنما هى موافقات مكتبية وأن المبالغ التى دفعها لا تلزم الهيئة بإجراء التعاقد – وأن عقد البيع الابتدائى يخضع لتصديق وزير الزراعة وفقاً للمادة 51 من القانون 100 لسنة 1964 ونظراً لعدم موافقته على إجراء البيع بعد أن قرر المجلس الشعبى لمحافظة القليوبية بأن المساحات محل هذا العقد مخصصة لمشروعات الأمن الغذائى للمحافظة وفقاً لقرار محافظ القليوبية رقم 341 لسنة 1981 بتخصيص مساحة 250 فدان حوض خارج الزمام داخل حدود الـ 2 كم من داخل الزمام بناحية مركز الخانكة التابعة لأملاك الدولة الخاصة، ومن ثم يكون قرار الهيئة سليما متفقا مع القانون.
ومن حيث إنه بالنسبة للدفع بعدم اختصاص المحكمة ولائياً بنظر الدعوى الذى أبدته الجهة الإدارية فى مذكرتها المقدمة أمام هذه المحكمة فإن الدفع من الدفوع التى يجوز إثارتها فى أية حالة كانت عليها الدعوى بل وللمحكمة من تلقاء نفسها أن تبحث فى تحديد ولايتها فإن ثبت لها عدم وجودها قضت بعدم اختصاصها من تلقاء نفسها.
ومن حيث إن العقود التى يبرمها أشخاص القانون العام مع الأفراد بمناسبة ممارستها لنشاطها فى إدارة المرافق العامة وتسييرها ليست سواء فمنها ما يعد بطبيعته عقوداً تأخذ فيها الإدارة بوسائل القانون العام بوصفها سلطة عامة تتمتع بحقوق وامتيازات لا يتمتع بمثلها المتعاقد معها وقد تنزل منزلة الأفراد فى تعاقدهم فتبرم عقوداً مدنية تستعين فيها بوسائل القانون الخاص وينبغى التمييز فى مقام التكييف بين العقد الذى تبرمه الإدارة وبين الإجراءات التى تمهد لإبرام هذا العقد أو تهيئ لمولده إذ من الأصول المسلمة أن الإدارة لا تستوى مع الأفراد فى حرية التعبير عن الإرادة فى إبرام عقودها إدارية كانت أو مدنية ذلك أنها تلتزم فى هذا السبيل بإجراءات وأوضاع رسمها الشارع فى القوانين واللوائح كفالة لاختيار أفضل الأشخاص للتعاقد معهم وهذه الإجراءات وإن كانت تسهم فى تكوين العقد وتستهدف إتمامه فإنها تنفرد فى طبيعتها عن العقد مدنياً أو إدارياً وتنفصل عنه.
ومن حيث إنه بعد الاطلاع على صورة العقد المبرم بين الهيئة العامة للإصلاح الزراعى والطاعن يبين أنه أبرم طبقاً لأحكام القانون رقم 100 لسنة 1964 بتنظيم تأجير العقارات المملوكة للدولة ملكية خاصة والتصرف فيها ولائحته التنفيذية وقد تضمن تحديداً للأرض المبيعة وثمنها والدفعة المقدمة التى سددها الطاعن شاملة رسوم التسجيل وطريقة سداد باقى الأقساط وأن الأرض المبيعة واردة فى تكليف الادارة العامة لأملاك الدولة الخاصة وأن المشترى وضع يده على الأرض وقد عاينها المعاينة التامة النافية للجهالة وأنه يلتزم بكافة القوانين والقرارات الخاصة بالبناء، كما أن العقد يكون مفسوخاً من تلقاء نفسه إذا خالف المشترى أية التزامات واردة فى العقد أو فى القانون رقم 100 لسنة 1964 ولائحته التنفيذية كما نص العقد على أن الاختصاص المحلى فى المنازعات الناشئة عن هذا العقد تكون للمحاكم الجزئية أو الابتدائية حسب الأحوال فى عاصمة المحافظة.
ومن حيث إن هذا العقد على النحو الذى تكشف عنه بنوده وإن كان أحد طرفيه شخص من أشخاص القانون العام إلا أنه لا يتسم بسمات العقود الإدارية فهو لا يعدو أن يكون مجرد عقد بيع مال مملوك للدولة ملكاً خاصاً وقد أبرم بشروط ليس فيها أدنى خروج على أسلوب القانون الخاص ولا توحى باتجاه نية الإدارة فى الأخذ بوسائل القانون العام.
ومن حيث إن الخطاب المؤرخ 3/ 10/ 1987 الوارد إلى الطاعن من إدارة أملاك القليوبية التابعة للهيئة العامة للإصلاح الزراعى والمتضمن أن نائب رئيس الوزراء ووزير الزراعة قد ألغى البيع محل العقد المشار إليه بما يترتب على ذلك من آثار إذا كان يعتبر بمثابة تعبير عن إرادة جهة الإدارة المتعاقدة بقصد ترتيب أثر قانونى هو إلغاء العقد الذى أبرمته مع الطاعن فإن هذا التعبير عن الإرادة لا يمكن اعتباره قراراً إدارياً من القرارات الإدارية التى يختص مجلس الدولة بنظر المنازعة الخاصة به ذلك أن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن صدور قرار من جهة إدارية لا يخلع عليه فى كل الأحوال وبحكم اللزوم وصف القرار الإدارى فإذا صدر فى مسألة من مسائل القانون الخاص أو تعلق بإدارة شخص معنوى خاص ذلك يخرجه من عداد القرارات الإدارية أياً كان مصدره ومهما كان موقعه فى مدارج السلم الإدارى ولا يجوز اعتباره من عداد القرارات الإدارية التى يختص القضاء الإدارى وحده بنظر المنازعات الخاصة بها ما دام أن الإدارة وإن انفردت بإصداره لا تملك أن تفرض تنفيذه بوسائل التنفيذ المباشر منفردة ولم تلجأ إلى هذا السبيل وفى ضوء ذلك، ولما كان قرار وزير الزراعة بإلغاء العقد المبرم مع الطاعن قد صدر منه باعتباره الجهة الإدارية المتعاقدة فى مسألة من مسائل القانون الخاص هى العلاقة العقدية التى تربط الطاعن بالهيئة العامة للإصلاح الزراعى ولم يصدر عن الإدارة ما يفيد لجوئها إلى التنفيذ المباشر لآثار هذا الإلغاء منفردة، ومن ثم فإن المنازعة فى مدى أحقية وزير الزراعة فى إنهاء هذه العلاقة العقدية تندرج فى عداد المنازعات التى يحكمها القانون الخاص والتى تختص بنظرها محاكم القضاء العادى ولا تعتبر بالتالى من قبيل المنازعات الإدارية التى يختص بها مجلس الدولة بهيئة قضاء إدارى.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد صدر مخالفاً لهذا المذهب، ومن ثم فإنه يكون قد خالف صحيح أحكام القانون ويتعين لذلك إلغاؤه والحكم بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى ولائياً وإحالتها بحالتها إلى المحكمة المدنية المختصة إعمالاً لحكم المادة 110 من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب:

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، وبإلغاء الحكم المطعون فيه وبعدم اختصاص القضاء الإدارى ولائيا بنظر الدعوى وأمرت باحالتها بحالتها إلى محكمة بنها الابتدائية وحددت لنظرها أمامها أولى جلسات شهر يناير 1991 وابقت الفصل فى المصروفات.