المحكمة الادارية العليا – الطعن رقم 18370 لسنة 50 ق عليا – جلسة 17/ 6/ 2006

بسم الله الرحمن الرحيم
باسم الشعب
مجلس الدولة
المحكمة الإدارية العليا
الدائرة الأولى – موضوع

بالجلسة المنعقدة علنًا في يوم السبت الموافق 17/ 6/ 2006.
برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور/ عبد الرحمن عثمان أحمد عزوز – رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ السيد محمد السيد الطحان وأحمد عبد العزيز إبراهيم أبو العزم وحسن سلامة أحمد محمود وأحمد عبد الحميد حسن عبود – نواب رئيس مجلس الدولة
بحضور السيد الأستاذ المستشار/ أحمد فرج الأحوال – مفوض الدولة
وحضور السيد/ كمال نجيب مرسيس – سكرتير المحكمة

أصدرت الحكم الآتى

فى الطعن رقم 18370 لسنة 50 القضائية عليا

المقام من

فؤاد على حسن بصفته رئيس مجلس إدارة شركة الفلكى للصرافة

ضد

1- رئيس مجلس الوزراء.. بصفته
2- محافظ البنك المركزى… بصفته
فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى فى الدعوى رقم 14001 لسنة 57 ق بجلسة 31/ 7/ 2004

الإجراءات

فى يوم السبت الموافق 25/ 9/ 2004 أودع الدكتور محمود سامى جمال الدين المحامى بصفته وكيلا عن الطاعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرا بالطعن قيد بجدولها تحت رقم 18370 لسنة 50 ق فى الحكم المشار إليه والقاضى برفض الدعوى وإلزام المدعى المصروفات.
وطلب الطاعن – للأسباب الواردة بتقرير الطعن – الحكم أولاً: وبصفة أصلية بإلغاء الحكم المطعون فيه وبإلغاء قرار محافظ البنك المركزى رقم 69 لسنة 2003 الصادر بتاريخ 10/ 3/ 2003 بإلغاء الترخيص الصادر بالقرار الوزارى رقم 385 لسنة 1992 للشركة الطاعنة بالتعامل بالنقد الأجنبى وشطب قيدها من السجل والحكم فى الموضوع بإلغاء هذا القرار وما يترتب على ذلك من آثار، ثانيا: وبصفة احتياطية قبول الدفع بعدم دستورية نص المادة الثانية من القانون رقم 38 لسنة 1994 بتنظيم التعامل بالنقد الأجنبى لمخالفتها للدستور وكذلك الدفع بعدم دستورية القرار بقانون رقم 42 لسنة 1967 وبعم دستورية قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 103 لسنة 2001 لمخالفته الدستور على النحو المبين بصحيفة الطعن مع منح الطاعن أجلا لرفع الدعوى الدستورية.
وقد أعلن تقرير الطعن على النحو المبين بالأوراق.
وقدمت هيئة مفوضى الدولة تقريرًا مسببا رأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء مجددًا بإلغاء القرار المطعون فيه مع ما يترتب على ذلك من آثار مع إلزام جهة الإدارة المصروفات.
تحدد لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 24/ 9/ 2005، وبجلسة 20/ 2/ 2006 قررت إحالته إلى هذه المحكمة والتى نظرته بجلساتها حتى قررت إصدار الحكم فى الطعن بجلسة اليوم، وبها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه المقررة.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص – حسبما يبين من الأوراق – فى أن الطاعن أقام الدعوى رقم 14001 لسنة 57 ق بإيداع صحيفتها قلم كتاب محكمة القضاء الإدارى بالقاهرة بتاريخ 18/ 3/ 2003 طلب فى ختامها الحكم بقبول الدعوى شكلا وبوقف تنفيذ وإلغاء القرار الصادر من محافظ البنك المركزى رقم 69 لسنة 2003 فيما تضمنه من إلغاء القرار الوزارى رقم 265 لسنة 1992 بالترخيص لشركة الفلكى للصرافة بالتعامل بالنقد الأجنبى وشطب قيدها فى سجل البنك المركزى مع ما يترتب على ذلك من آثار مع إلزام الجهة الإدارية المصروفات والأتعاب.
وقال شرحًا للدعوى أنه بتاريخ 10/ 3/ 2003 أصدر محافظ البنك المركزى القرار المطعون فيه رقم 69 لسنة 2003 بإلغاء القرار الوزارى رقم 285 لسنة 1992 بالترخيص للشركة المدعية بالتعامل فى النقد الأجنبى وشطب قيدها من سجل البنك المركزى، ونعى على القرار المطعون فيه صدوره من غير مختص ومخالفة القانون وانه معيب بالتعسف وإساءة استخدام السلطة والغلو وعدم تناسب العقوبة مع المخالفة وذلك على النحو الوارد تفصيلا بصحيفة الدعوى.
وبجلسة 1/ 11/ 2003 صدر الحكم المطعون فيه برفض الدعوى وإلزام المدعى المصروفات على النحو الوارد تفصيلا بالحكم ونحيل إليه.
ومن حيث إن مبنى الطعن مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ فى تطبيقه وتأويله للأسباب الآتية: أولاً: أن القرار المطعون فيه صدر مشوبا بعيب عدم الاختصاص وغصب السلطة بحسبان انه ما كان لرئيس الجمهورية بمقتضى المادة السادسة من قراره رقم 415 لسنة 2001 أن يخول رئيس الوزراء سلطة مباشرة الاختصاصات الواردة بالقانون رقم 38 لسنة 1994 دون أن يكون قطاع النقد الأجنبى تابعا له ومن ثم فإن قرار رئيس الوزراء الصادرة استنادا إلى المادة السادسة المشار إليها تغدو باطلة ومنها قراره بتفويض محافظ البنك المركزى سيما وان قرار التفويض رقم 245 لسنة 2002 صدر دون الاستناد إلى نص خاص بأذن بالتفويض كما أنه لا يجوز التفويض فى القرارات التأديبية أو تلك المتعلقة بأعمال السلطة التقديرية لجهةالإدارة هذا من ناحية ومن ناحية ثانية فإن الاستناد إلى قانون التفويض رقم 42 لسنة 1967 لإسباغ الشرعية على قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 245 لسنة 2002 يخالف حكم المادتين 86، 206 من الدستور ومن ناحية ثالثة فإن التفويض خالف المستقر عليه من وجوب تأقيته فضلا عن غياب الأسس والضوابط المستند إليها بحيث ورد مطلقا شاملا جميع الاختصاصات المقررة للوزير المختص بما يتضمن نزول كلى عن الاختصاص وهو ما لا يجوز قانونا، كما أن الآثار المترتبة على التفويض المشار إليه مخالفة للقانون بحسبان أنه جمع بيد محافظ البنك المركزى سلطتى الضبط والاتهام ثم المحاكمة وتوقيع الجزاء، ولما كان ما تقدم فإن الشركة تدفع بعدم دستورية القانون رقم 42 لسنة 1967 المشار إليه، ثانيا: اخطأ الحكم المطعون فيه لاستناده إلى أن القانون رقم 38 لسنة 1994 والقرار الوزراى رقم 103 لسنة 2001 خولا البنك المركزى سلطة تحديد سعر إلزامى للعملات الأجنبية، إذ ليس فى نصوص هذا القانون أو ذلك القرار ما يشير من قريب أو بعيد إلى ذلك وكل ما جاء به ذلك القرار هو إلزام الجهات المرخص لها بالتعامل فى النقد الأجنبى بإبلاغ الغرفة المركزية بالبنك المركزى بحجم الإجمالى لعمليات البيع والشراء التى أجرتها والأسعار التى تمت بها، ويؤكد ذلك عدم تعديل النصوص المقررة لتلك الأحكام أما عن إجراءات ضبط السوق الحرة للنقد الأجنبى الصادرة فى 23/ 12/ 2001 فالثابت أنها لم تنسب إلى سلطة محددة تلزم شركات الصرافة بإتباع أحكامها ومن ثم فمخالفتها لا توجب توقيع أى جزاء، وأضاف الطاعن انه على فرض صحة تأويل القرار رقم 103 لسنة 2001 بأنه خول البنك المركزى سلطة تحديد سعر ملزم للعملات الأجنبية فإن الشركة الطاعنة تدفع بعدم مشروعيته لمخالفته – فيما تضمنه اللائحة – لأحكام القانون الصادر من أجل تنفيذه وهو القانون رقم 38 لسنة 1994 بتنظيم التعامل بالنقد الأجنبى، كما تدفع الشركة الطاعنة بعدم دستوريته لمخالفته لأحكام الدستور فيما تضمنه من تخويل الوزير المختص سلطة تحديد القواعد والأسس المتعلقة بسوق الصرف الأجنبى سيما وان ذلك لم يتم طبقا لحكم المادة 108 من الدستور، ثالثا: أخطأ الحكم الطعين فى تطبيقه القانون وتأويله من عدة وجوه بحسبان أنه أولاً: صدر القرار المطعون فيه مشوبا بعدم المشروعية لعدم إجراء التحقيق اللازم لإثبات اتهام الشركة الطاعنة وعدم كفاية محاضر إثبات المخالفات بالرغم مما استقر عليه القضاء الإدارى من وجوب كفالة حق الدفاع وإن لم ينص القانون على إجراءات مفصلة للتأديب، فضلا عن خلو القرار الطعين من التسبيب بما يخالف المستقر عليه من وجوب تسبيب القرارات الإدارية تحسبا لعدم توقيع ذات الجزاء مرة أخرى عن ذات الأفعال المرتكبة الأمر الذى أدى إلى الانحراف بالإجراءات التأديبية لتحقيق أغراض بعيدة عن الصالح العام، ثانيا: أغفل الحكم المطعون فيه اشتراط وجوب التماثل بين المخالفة الموجبة لإلغاء الترخيص والمخالفات السابقة عليها على نحو يقتضى التأويل الصحيح لعبارة " تكرار المخالفة " الواردة فى نص المادة الثانية من القانون رقم 38 لسنة 1994 بما يجافى مبدأ المساواة بين ذوى المراكز القانونية المتماثلة إذ أنه فى حالة تكرار المخالفة قد تكتفى جهة الإدارة بتوقيع عقوبة الإيقاف على بعض المخالفين بينما توقع عقوبة إلغاء الترخيص مباشرة على البعض الآخر رغم أن مدد إيقافهم جميعا لم تبلغ حدها الأقصى ثالثا: أغفل الحكم الطعين وجوب مراعاة مبدأ التناسب بين العقوبة والمخالفة المرتكبة نظرا لعدم التناسب الصارخ بين جزاء إلغاء الترخيص وشطب قيد الشركة الطاعنة بالنظر إلى المخالفات المرتكبة بما ينطوى على غلو وإساءة لاستعمال السلطة خلافا لما استقر عليه الفقه والقضاء فى مصر ودول العالم من وجوب التقيد بمبدأ التناسب باعتباره من المبادئ العامة للقانون.
ومن حيث إن المادة الثانية من القانون رقم 38 لسنة 1994 بشأن تنظيم التعامل بالنقد الأجنبى الملغى والذى يحكم واقعة النزاع تنص على أن " تضع اللائحة التنفيذية لهذا القانون القواعد والأسس المتعلقة بتنظيم سوق الصرف الأجنبى وذلك بالتنسيق مع البنك المركزى وفى إطار السياسة العامة للدولة وبما لا يخل بأحكام هذا القانون، وللمصارف المعتمدة القيام بأية عملية من عمليات النقد… ويجوز للوزير المختص أن يرخص فى التعامل فى النقد الأجنبى لجهات أخرى غير المصارف المعتمدة، ويحدد قرار الوزير المختص الصادر فى هذا الشأن قواعد وإجراءات هذا التعامل وله فى حالة مخالفة هذه الجهات للقواعد والإجراءات المشار إليها إيقاف الترخيص لمدة لا تجاوز سنة، كما يكون له إلغاؤه فى حالة تكرار المخالفة وفى هذه الحالة يتم شطب قيدها من السجل المقيدة فيه فى البنك المركزى ".
وتنص المادة السادسة من ذات القانون على أنه " على المصارف المعتمدة والجهات الأخرى المرخص لها فى التعامل فى النقد الأجنبى أن تقدم للوزير المختص والبنك المركزى المصرى بيانا عما تباشره من عمليات النقد الأجنبى وفقا للتنظيم والقواعد التى يضعها البنك المركزى المصرى، ويقوم البنك المركزى المصرى بمراقبة تنفيذ عمليات النقد الأجنبى وفقا لأحكام هذا القانون، والقرارات التى يصدرها الوزير المختص ".
وتنص المادة الأولى من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 38 لسنة 1994 المشار إليه والصادرة بقرار وزير الاقتصاد والتجارة الخارجية رقم 331 لسنة 1994 على أن: " يكون التعامل فى التقد الأجنبى فى مصر فى إطار سوق حرة للنقد الأجنبى ويتم التعامل من خلال الجهات الآتية: أ – البنك المركزى المصرى. ب – المصارف المعتمدة المنصوص عليها فى المادة من هذه اللائحة. ج – الجهات غير المصرفية التى يرخص لها فى التعامل فى النقد الأجنبى بقرار من الوزير المختص… "
وتنص المادة من اللائحة على أن " تخضع الجهات غير المصرفية المرخص لها بالتعامل فى النقد الأجنبى لرقابة البنك المركزى المصرى، وتلتزم هذه الجهات بالنظام الإحصائى والإجراءات التى يقررها البنك المركزى فى هذا الشأن وتقديم البيانات الإجمالية لعمليات الشراء والبيع للنقد الأجنبى التى تمت عن طريقها والأسعار التى تمت بها فى إطار السوق الحرة للنقد الأجنبى "
وتنص المادة من اللائحة على أنه " مع عدم الإخلال بحكم المادة من القانون رقم 38 لسنة 1994 بتنظيم التعامل بالنقد الأجنبى، يجوز للوزير المختص فى حالة مخالفة الجهات غير المصرفية المرخص لها بالتعامل فى النقد الأجنبى للشروط والأوضاع الواردة فى هذه الحالة إيقاف الترخيص لمدة لا تجاوز سنة أو إلغاؤه فى حالة تكرار المخالفة، وفى هذه الحالة يتم شطب قيد الجهة غير المصرفية من السجل المنصوص عليه فى المادة العاشرة من هذه اللائحة ".
ومن حيث إن مفاد ما تقدم أن المشرع فى القانون رقم 38 لسنة 1994 سالف الذكر، قد أحال إلى لائحته التنفيذية فيما يتعلق بالقواعد والأسس المتعلقة بتنظيم سوق الصرف الأجنبى بالتنسيق مع البنك المركزى المصرى فى إطار السياسة العامة للدولة، دون إخلال بالأحكام الواردة فى هذا القانون، وأجاز المشرع لوزير الاقتصاد والتجارة الخارجية والتابع له قطاع النقد الأجنبى باعتباره الوزير المختص أن يرخص فى التعامل فى النقد الأجنبى لجهات أخرى غير المصارف المعتمدة، وألزم المشرع تلك الجهات بإتباع قواعد وإجراءات التعامل فى النقد الأجنبى، كما تناول المشرع بالتنظيم فى المادة من القانون حالة مخالفة تلك الجهات لقواعد وإجراءات التعامل فى النقد الأجنبى وحالة العود إلى مخالفة تلك القواعد، فخول الوزير المختص سلطة توقيع جزاء إيقاف الترخيص لمدة لا تجاوز سنة، وفى حالة تكرار المخالفة لأى من قواعد وإجراءات التعامل فى النقد الأجنبى، أعطى للوزير المختص سلطة توقيع جزاء إلغاء الترخيص الممنوح للشركة بالتعامل فى النقد الأجنبى ومؤدى ذلك أن سلطة الوزير المختص فى توقيع جزاء إلغاء الترخيص ليست مطلقة بل أن المشرع تقديرا منه لجسامة هذا الجزاء من ناحية، وأخذ بمبدأ التدرج فى العقوبة من ناحية أخرى اشترط لتوقيع جزاء إلغاء الترخيص شرطين مجتمعين ومتتاليين أولهما: سبق ثبوت مخالفة الشركة لأى من قواعد وإجراءات التعامل فى النقد الأجنبى وصدور قرار نهائى حصين من السحب والإلغاء من الوزير المختص بإيقاف ترخيصها لمدة لا تجاوز سنة جزاء على ارتكابها تلك المخالفة ويجدر الإشارة فى هذا المقام إلى أنه يلزم لتحقق هذا الشرط أن يكون قرار الإيقاف قد صدر متفقا وصحيح حكم القانون بعد ثبوت المخالفة فى جانب الشركة ثبوتا يقينيًا، وأى قرينة يستدل منها على عكس ذلك مؤداها تخلف الشرط الثانى من شروط توقيع جزاء إلغاء الترخيص، والقول بغير ذلك مؤداه مخالفة قصد المشرع من تطلبه إيقاف الترخيص قبل توقيع جزاء إلغاء الترخيص من ناحية ومن ناحية أخرى استفادة جهة الإدارة من خطئها بأن تصدر قرارا خطأ بإيقاف الترخيص تتخذه ذريعة فيما بعد لإصدار قرار بإلغاء الترخيص. وثانيهما: تكرار الشركة للمخالفة لأى من قواعد وإجراءات التعامل فى النقد الأجنبى، وفى هذه الحالة يحق للوزير المختص استعمال سلطته المخولة له قانونا بإلغاء ترخيص الشركة.
ومن حيث إنه ولئن كان الاختصاص المشار إليه والمقرر لوزير الاقتصاد طبقا لنص المادة الثانية من القانون رقم 38 لسنة 1994 إلا أنه وبتاريخ 21/ 11/ 2001 صدر القرار الجمهورى رقم 415 لسنة 2001 بشان تعديل بعض أحكام تنظيم الوزارات – وذلك فى إطار الاختصاص المخول لرئيس الجمهورية فى ترتيب وتنظيم المرافق العامة – وذلك أخذا فى الاعتبار القرار الجمهورى رقم 378 لسنة 1999 بتنظيم وزارة الاقتصاد والتجارة الخارجية وقد ألغى هذا القرار الأخير بموجب القرار الجمهورى رقم 416 لسنة 2001 بتنظيم وزارة التجارة الخارجية وأسند إليها الاختصاصات الواردة تفصيلا بالقرار الأخير مما كان يدخل فى اختصاص وزارة الاقتصاد، وتنص المادة السادسة من القرار رقم 415 لسنة 2001 على أنه " مع عدم الإخلال بأحكام المادة الثانية من هذا القرار يمارس رئيس مجلس الوزراء اختصاصات الوزير المختص ووزير الاقتصاد الواردة فى…. والقانون رقم 38 لسنة 1994 بتنظيم التعامل بالنقد الأجنبى… " وبذلك يكون قد تم إعادة تنظيم وزارة الاقتصاد وصدر القرار الجمهورى رقم 415 لسنة 2001 فى إطار إعادة ترتيب وتنظيم المرافق العامة بإسناد اختصاصات وزير الاقتصاد فى القانون المذكور إلى رئيس مجلس الوزراء وهذا الإسناد ليس تفويضا فى الاختصاصات ومن ثم فإنه ليس ثمة مانع قانونى من قيام رئيس مجلس الوزراء بتفويض هذا الاختصاص إلى سلطة أخرى وبذلك فإن صدور قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 245 لسنة 2002 استنادًا إلى قانون التفويض العام فى الاختصاصات رقم 42 لسنة 1967 بتفويض محافظ البنك المركزى باعتباره فى حكم الوزراء فى مباشرة اختصاصات الوزير المختص فى القانون رقم 38 لسنة 1994 يكون صحيحًا قانونا ومن ثم فإن مباشرة محافظ البنك المركزى لاختصاصات وزير الاقتصاد الواردة فى المادة الثانية من القانون الأخير أمر يتفق مع القانون ويعد صادرًا من سلطة مختصة قانونا بإصداره.
ومن حيث إنه ولئن كان يتعين قبل صدور قرار بإلغاء الترخيص سبق صدور قرار نهائى حصين من السحب والإلغاء بإيقاف الترخيص لمدة لا تجاوز سنة جزاء على ارتكاب الشركة المخالفة الموجبة لوقف الترخيص إلا أنه إذا فات ميعاد سحب أو إلغاء قرار الجزاء بإيقاف الترخيص وأصبح حصينا من السحب أو الإلغاء فلا تجوز العودة إلى مناقشة القرار مرة أخرى أما إذا كان قرار الجزاء لم يصبح حصينا من السحب أو الإلغاء حين صدور قرار إلغاء الترخيص عندئذ تتم مناقشة قرار الجزاء بإيقاف الترخيص للتيقن من ثبوت المخالفة فى جانب الشركة من عدمه، ووفقا لما سبق وعلى هديه يجرى للتيقن من الشرط الخاص ثبوت المخالفة وإلا غدا تحصن القرار ضد السحب والإلغاء فارغا من مضمونه لا نتيجة له وهو ما لا يتفق وقصد المشرع منه.
ومن حيث إن الثابت من الأوراق سبق صدور قرارات بإيقاف الترخيص الممنوح للشركة الطاعنة لمدة أسبوع من 9/ 9/ 1999، ولمدة 21 يوم من 22/ 4/ 2001، ولمدة أسبوع من 7/ 8/ 2001 ولمدة أسبوع من 24/ 10/ 2001، ولمدة شهرين ونصف من 1/ 1/ 2002، ولمدة أربعة أشهر من 16/ 3/ 2002 وذلك لمخالفة الشركة قواعد وإجراءات التعامل فى النقد الأجنبى وذلك بعدم الاستجابة لبيع العملات الأجنبية رغم وجود الرصيد الكافى لديها، وعدم الإعلان عن أسعار الصرف للعملات الأجنبية، وعدم الالتزام بإبلاغ الجهات المعنية بالبيانات المطلوبة والتعامل بدون إصدار إيصالات. وإذ لا تفصح الأوراق عن إنه تم سحب أو إلغاء هذه القرارات الصادرة بإيقاف الترخيص ولم تقدم الشركة الطاعنة ما يفيد ذلك إذ أنه تم الطعن على هذه القرارات وصدور حكم من القضاء الإدارى بإيقاف تنفيذ القرار أو إلغاؤه، وإذ ثبت من خلال التفتيش على ذات الشركة بتواريخ 21/ 7/ 2002، 14/ 8/ 2002، 11/ 9/ 2002، 1/ 2/ 2003 أنها عادت لارتكاب ذات المخالفات المشار إليها مرة أخرى وإذ صدر القرار المطعون فيه بإلغاء الترخيص على سبق صدور قرارات بإيقاف ترخيص الشركة ومن ثم يغدو قرارا سليما متفقا وأحكام القانون وهو ما انتهى إليه الحكم المطعون فيه متفقا وصحيح حكم القانون.
ومن حيث إن من يخسر الطعن يلزم بالمصروفات عملا بحكم المادة 184 من قانون المرافعات.

" فلهذه الأسباب"

حكمت المحكمة: –
بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا وألزمت الشركة الطاعنة المصروفات.