الطعن رقم 2914 لسنة 49 ق عليا – جلسة 25 /09 /2008 

مجلس الدولة – المكتب الفني – مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
في السنة الثالثة والخمسون – الجزء الثاني – من أول أبريل سنة 2008 إلى آخر سبتمبر سنة 2008 صـ 1600

جلسة 25 من سبتمبر سنة 2008
الطعن رقم 2914 لسنة 49 القضائية عليا
(الدائرة الخامسة)

السيد الأستاذ المستشار/ السيد محمد السيد الطحان نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة.
والسادة الأساتذة المستشارون/ محمود إسماعيل رسلان ويحيى خضري نوبي محمد وأحمد محمد حامد محمد حامد وعادل سيد عبد الرحيم بريك ومحمد هشام أحمد كمال الكشكي وسراج الدين عبد الحافظ عثمان نواب رئيس مجلس الدولة.
( أ ) دعوى – لجان التوفيق في بعض المنازعات – عدم استلزام عرض منازعات التأديب عليها.
المواد وومن القانون رقم لسنة 2000 بإنشاء لجان التوفيق في بعض المنازعات.
تخرج المنازعات التأديبية من شرط اللجوء إلى لجان التوفيق قبل اللجوء إلى القضاء – أساس ذلك: أن المنازعة التأديبية تعد بحسب الأصل نظامًا عقابيًا، وليست من قبيل المنازعات الحقوقية، وهي منازعة ذات طبيعة خاصة؛ لأن ولاية التأديب لا تملكها سوى الجهة التي ناط المشرع بها هذا الخصوص وفي الشكل الذي حدده؛ لما في ذلك من ضمانات قدر أنها لا تتحقق إلا بهذه الأوضاع – ترتيبًا على ذلك: لا يلزم على صاحب الشأن أن يلجأ إلى لجان التوفيق المنصوص عليها في القانون المشار إليه ليعرض عليها أمر طعنه التأديبي قبل اللجوء إلى المحكمة – تطبيق.
(ب) أثر إلغاء محكمة الطعن حكمًا قاضيًا بعدم قبول الدعوى.
إذا ألغت المحكمة الإدارية العليا الحكم المطعون فيه في قضائه بعدم قبول الدعوى شكلاً، أعادت الدعوى إلى محكمة الدعوى للفصل فيها مجددًا بهيئة مغايرة؛ حتى لا تفوت إحدى درجات التقاضي على الخصوم- تطبيق.

الإجراءات

في يوم السبت الموافق 11/ 1/ 2003 أودع وكيل الطاعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير الطعن المقيد برقم 2914 لسنة 49ق عليا في الحكم الصادر عن المحكمة التأديبية للتربية والتعليم وملحقاتها في الطعن التأديبي رقم 189 لسنة 35ق بجلسة 11/ 11/ 2002، القاضي في منطوقه بعدم قبول الطعن لرفعه بغير الطريق الذي رسمه القانون.
وطلب الطاعن – للأسباب المبينة بتقرير الطعن – الحكم بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وإعادته إلى المحكمة للفصل فيه من دائرة أخرى.
وقد جرى إعلان تقرير الطعن إلى الجهة الإدارية المطعون ضدها على النحو الثابت بالأوراق، كما قدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرها بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعًا.
ونظرت دائرة فحص الطعون بالمحكمة الطعن الماثل على النحو المبين بمحاضر الجلسات، وخلالها قام الطاعن بتصحيح شكل الطعن باختصام جامعة الفيوم التي حلت محل جامعة القاهرة، وبجلسة 8/ 5/ 2006 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الخامسة/ موضوع) لنظره بجلسة 10/ 6/ 2006 حيث نظرته المحكمة بالجلسة المذكورة والجلسات التالية لها، وبجلسة اليوم صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة قانونًا.
من حيث إن الطعن أقيم في الميعاد المقرر قانونًا، واستوفى سائر أوضاعه الشكلية فهو مقبول شكلاً.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص – حسبما يبين من الأوراق – في إقامة الطاعن الطعن التأديبي رقم 189 لسنة 35ق بإيداع صحيفته قلم كتاب المحكمة التأديبية للتربية والتعليم في 9/ 4/ 2001، طالبًا في ختامها الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه رقم 370 لسنة 2001 واعتباره كأن لم يكن، وما يترتب على ذلك من آثار؛ تأسيسًا على أنه يعمل بوظيفة (مندوب خزينة) بكلية دار العلوم فرع الفيوم، وصدر القرار المطعون فيه بمجازاته بخصم أجر ستين يومًا من راتبه، وعدم إسناد أي أعمال مالية له مستقبلاً، وإلزامه برد المبالغ التي قام باختلاسها لنفسه لأصحابها. وقد تظلم من هذا القرار في 13/ 2/ 2001 إلا أن تظلمه رفض، وإزاء مخالفة القرار المطعون فيه للقانون قد أقام طعنه بطلباته آنفة البيان.
ونظرت المحكمة الطعن المذكور على النحو المبين بمحاضر جلساتها، وبجلسة 11/ 11/ 2002 أصدرت حكمها المطعون فيه. وشيدت قضاءها – بعد استعراض أحكام القانون رقم لسنة 2000 بإنشاء لجان التوفيق في بعض المنازعات – على أن الطاعن لم يقدم ما ثبت تقدمه إلى لجنة التوفيق المختصة قبل إقامته لطعنه، مما يتعين معه القضاء بعدم قبول الطعن لرفعه بغير الطريق الذي رسمه القانون.
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل خطأ الحكم المطعون فيه في تطبيق القانون ومخالفته للواقع والقانون والثابت بالأوراق على النحو الوارد بتقرير الطعن.
ومن حيث إنه عن الموضوع فقد نصت المادة الأولى من القانون رقم لسنة 2000 بإنشاء لجان التوفيق في بعض المنازعات التي تكون الوزارات والأشخاص العامة طرفًا فيها على أن: "يشنأ في كل وزارة أو محافظة أو هيئة عامة وغيرها من الأشخاص الاعتبارية العامة لجنة أو أكثر للتوفيق في المنازعات المدنية والتجارية والإدارية التي تنشأ بين هذه الجهات وبين العاملين بها، أو بينها وبين الأفراد والأشخاص الاعتبارية الخاصة".
وتنص المادة الرابعة على أنه: "عدا المنازعات التي تكون وزارة الدفاع والإنتاج الحربي أو أي من أجهزتها طرفًا فيها، وكذلك المنازعات المتعلقة بالحقوق العينية العقارية، وتلك التي تفردها القوانين بأنظمة خاصة أو توجب فضها أو تسويتها أو نظر التظلمات المتعلقة بها عن طريق لجان قضائية أو إدارية، أو يتفق على فضها عن طريق هيئات التحكيم، تتولى اللجان المنصوص عليها في المادة الأولى من هذا القانون التوفيق بين أطراف المنازعات التي تخضع لأحكامه….".
كما تنص المادة الحادية عشرة من ذات القانون على أنه: "عدا المسائل التي يختص بها القضاء المستعجل ومنازعات التنفيذ والطلبات الخاصة بالأوامر على العرائض، والطلبات الخاصة بأوامر الأداء، وطلبات إلغاء القرارات الإدارية المقترنة بطلبات وقف التنفيذ، لا تقبل الدعوى التي ترفع ابتداء إلى المحاكم بشأن المنازعات الخاصة الخاضعة لأحكام هذا القانون إلا بعد تقديم طلب التوفيق إلى اللجنة المختصة، وفوات الميعاد المقرر لإصدار التوصية، أو الميعاد المقرر لعرضها دون قبول وفقًا لحكم المادة السابقة".
ومفاد ما تقدم أنه ضمانًا لقيام وحدات الجهاز الإداري للدولة تنفيذ السياسات المنوطة بها وتحقيق الأهداف المقررة، وتفرغ الموظفين العموميين للأعمال المعهودة إليهم، وكذلك كفاية المتعاملين مع وحدات هذا الجهاز من الأفراد والأشخاص الاعتبارية الخاصة مؤنة التقاضي؛ أوجب المشرع على المدعي اللجوء إلى ل جنة التوفيق المختصة في شأن منازعته المدنية أو التجارية أو الإدارية وذلك قبل ولوجه سبيل التقاضي، ليعرض عليها أمر منازعته، لتتولى فحصها وإصدار التوصية المناسبة في موضوعها إلى جهة الإدارة في ضوء أحكام القانون الواجب التطبيق؛ عسى أن تستجيب إلى طلب المدعي، أو أن يقتنع الأخير بأن مظنة حقه لا سند لها من القانون فيعدل عن مخاصمة جهة الإدارة قضاءً، فإن أنكرت هذه الجهة حق المدعي أو لم تنزل توصية اللجنة في نفسه منزلة اليقين كان له اللجوء إلى القضاء وولوج سبيله استدعاء لحقه في التقاضي الذي كفله له الدستور بمقتضى المادة 68 منه، ومن ثم إذا تنكب المدعي السبيل الذي رسمه القانون رقم 7 لسنة 2000 سالف الذكر ولجأ مباشرة بدعواه إلى المحكمة، فقد رتب المشرع جزاءً قانونيًا على ذلك مقتضاه عدم قبول هذه الدعوى جزاءً وفاقًا لإغفاله اتباع هذا السبيل.
بيد أنه إذا كان هذا هو الأصل في شأن تحديد اختصاص لجان التوفيق في نظر المنازعات المدنية والتجارية والإدارية، فإن المشرع أخرج من هذا الاختصاص بنص صريح المنازعات التي تكون وزارة الدفاع والإنتاج الحربي أو أي من أجهزتهما طرفًا فيها، وكذا المنازعات المتعلقة بالحقوق العينية العقارية، وتلك التي تفردها القوانين بأنظمة خاصة أو توجب فضها أو تسويتها أو نظر التظلمات المتعلقة بها عن طريق لجان قضائية أو إدارية، أو يتفق على فضها عن طريق هيئات التحكيم، كما أخرج المشرع من المنازعات المشار إليها المسائل التي يختص بها القضاء المستعجل ومنازعات التنفيذ والطلبات الخاصة بالأوامر على العرائض وأوامر الأداء، وكذا طلبات إلغاء القرارات الإدارية المقترنة بطلبات وقف التنفيذ، ومن ثم يكون المشرع قد استبعد المنازعة التأديبية من نطاق تطبيق هذا القانون أصلاً وأخرجها من اختصاص لجان التوفيق، بالإضافة إلى استبعاده بعض المنازعات المدنية والتجارية أو الإدارية على النحو المنصوص عليه آنفًا، ودون محاجة بأن المنازعة التأديبية تعد ضمن المنازعة الإدارية، وبالتالي تأخذان حكمًا واحدًا في هذا الخصوص، وبالتالي تخضعان لذات الأحكام ومنها القانون رقم 7 لسنة 2000؛ ذلك أن أحكام هذا القانون إنما تمثل قيدًا مؤقتًا على ممارسة الفرد لحقه في التقاضي، الأمر الذي يقتضي تفسير أحكامه تفسيرًا ضيقًا دون التوسع فيه؛ لما في ذلك من مخاطر الافتئات على حق التقاضي بإضافته قيودًا سابقة على حق اللجوء إليه.
ومن ناحية أخرى فإن هاتين المنازعتين وإن كانت محاكم مجلس الدولة تختص بنظرهما، فإن المنازعة التأديبية تظل بحسب الأصل نظامًا عقابيًا، وليست من قبيل المنازعات الحقوقية، يؤكد ذلك ويعضده أن الدستور مايز بينهما، ونص على أن مجلس الدولة يختص بالفصل في المنازعات الإدارية وفي الدعاوى التأديبية، ورتب المشرع على هذا التمايز آثاره، فأعفى الدعاوى والطعون التأديبية من الرسوم القضائية، كما لم يشترط توقيع محامٍ على صحيفة الطعن في الجزاء التأديبي أمام المحكمة التأديبية المختصة، ومن ناحية ثالثة فإن قضاء هذه المحكمة قد استقر على أن ولاية التأديب لا تملكها سوى الجهة التي ناط المشرع بها هذه الاختصاص وفي الشكل الذي حدده؛ لما في ذلك من ضمانات قدر أنها لا تتحقق إلا بهذه الأوضاع، ولذلك تواترت التشريعات المنظمة لشئون العاملين على تحديد السلطات التي تملك توقيع الجزاءات على العاملين على سبيل الحصر، ولم يخول هذه السلطات التفويض في اختصاصها إلا بمقتضى نص في القانون يجيز ذلك، كما خول كلاً من النيابة الإدارية والجهاز المركزي للمحاسبات الاعتراض على القرارات التأديبية الصادرة عن السلطات التأديبية، بما لا يسوغ من بعده طرح المنازعات التأديبية على لجان التوفيق؛ باعتبار أن طبيعتها تتأبى على التوفيق والتسويات الودية.
كما لا يجوز الاحتجاج بأن المادة السادسة من القانون رقم 7 لسنة 2000 آنف الذكر نصت على أن: "….. وتقرر اللجنة عدم قبول الطلب إذا كان متعلقًا بأي من القرارات الإدارية النهائية المشار إليها في الفقرة (ب) من المادة 12 من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972، إلا أذا قدم خلال المواعيد المقررة للطعن فيه بالإلغاء، وبعد تقديم التظلم منه وانتظار المواعيد المقررة للبت فيه وفق أحكام الفقرة المذكورة"؛ ذلك أن هذه الفقرة تؤكد على وجوب اتباع نظام التظلم المنصوص عليه في قانون مجلس الدولة على النحو الوارد في الفقرة (ب) من المادة 12 منه حال قيام مقتضاه بالطعن على القرارات الإدارية، وليست تلك المتعلقة بالطعون على الجزاءات التأديبية، كما أن المشرع حين ناط بلجان التوفيق نظر بعض المنازعات المدنية والتجارية والإدارية إنما اعتد بموضوع المنازعة ولم يعتد بجهة الاختصاص المنوط بها نظر هذه المنازعة، ومن ثم لا يجوز الاستناد إلى الاختصاص المقرر لمجلس الدولة للقول تبعًا باختصاص اللجان المشار إليها بنظر المنازعات الإدارية والتأديبية، وذلك على خلاف ما قصده المشرع ونص عليه صراحة في هذا الخصوص، مما لا يجوز معه التوسع في تفسير تلك النصوص المقيدة لحق التقاضي.
ومن حيث إن المشرع حين أنشأ بكل وزارة أو محافظة أو هيئة عامة لجنة للتوفيق في المنازعات التي تنشأ بين هذه الجهات والعاملين بها أو بينها وبين الأفراد والأشخاص الاعتبارية الخاصة لم يقصد إنشاء لجان قضائية وإن ترأسها قضاة وبالتالي لا ينظر إلى تحديد اختصاصها على أنها اختصاص قضائي للمحاكم، واعتبر المشرع أن ما تصدره ما هو إلا توصيات يجري في شأنها القبول أو الرفض، فليست توصياتها كالأحكام أو القرارات التي تصدرها هيئات التحكيم يلتزم بها طرفا المنازعة؛ ولذلك أجاز لكل من طرفي المنازعة بعد صدور توصية لجنة التوفيق رفضها واللجوء إلى المحكمة المختصة لعرض نزاعه عليها استدعاء لحقه في التقاضي، ومن ثم فلا مشاحة في أنه يجوز لكل ذي شأن أن يلجأ إلى لجنة التوفيق طلبًا لتوصيتها في أمر طعنه التأديبي – دون وجوب ذلك عليه قانونًا – عسى أن ينتهي نزاعه توفيقًا، كما يجوز لهذه اللجان أن تقبل النظر في هذه الطلبات أو تلتفت عنها ووفقًا لما تمليه ظروف ومشاق العمل بها، كما لا جناح على صاحب الشأن في أن يلجأ مباشرة إلى المحكمة المختصة ليعرض عليها أمر طعنه التأديبي قطعًا لدابر النزاع واستقرارًا لمركزه الوظيفي، وبالتالي فإن المستفاد مما تقدم جميعه أنه لا يجب على الطاعن اللجوء إلى لجنة التوفيق المختصة قبل الطعن على القرار الصادر بمجازاته أمام المحكمة التأديبية المختصة.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد ذهب غير هذا المذهب بالقضاء بعدم قبول الطعن التأديبي لعدم سابقة اللجوء إلى لجان فض المنازعات قبل إقامته فإنه يكون مخالفًا للقانون، ويغدو جديرًا بالإلغاء مع إعادة الطعن التأديبي رقم 189 لسنة 35ق إلى المحكمة التأديبية لوزارة التربية والتعليم وملحقاتها للفصل فيه مجددًا من هيئة أخرى؛ منعًا لتفويت درجة من درجات التقاضي على الخصوم.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وأمرت بإعادة الطعن التأديبي رقم لسنة 35ق إلى المحكمة التأديبية للتربية والتعليم وملحقاتها للفصل فيه مجددًا من هيئة أخرى.

رأينا نشر هذا الحكم لأهميته رغم أنه لا يخص هذه المجموعة التي تضم المبادئ التي قررتها المحكمة في الفترة من أول أكتوبر سنة 2007 إلى نهاية سبتمبر 2008.
خالفت المحكمة الإدارية العليا هذا المبدأ في العديد من أحكامها، من ذلك حكمها في الطعن رقم 6306 لسنة 45 القضائية عليا بجلسة 8/ 12/ 2001 (س47 مكتب فني رقم 19 ص178)، والطعن رقم 731 لسنة 41 القضائية عليا بجلسة 7/ 4/ 2001 (س46 مكتب فني جـ2 رقم 153 ص1303) والطعن رقم 6403 لسنة 42 القضائية عليا بجلسة 14/ 7/ 2001 (س46 مكتب فني جـ3 رقم 295 ص2501)
لكنها أيدته في أحكام أخرى، من ذلك حكمها في الطعن رقم 3056 لسنة 39 القضائية عليا بجلسة 2/ 11/ 1997 (س43 مكتب فني جـ1 رقم 25 ص217).
وكانت دائرة توحيد المبادئ قد انتهت في الطعن رقم 1352 لسنة 33 القضائية عليا بجلسة 14/ 5/ 1988 (منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها منذ إنشائها حتى أول فبراير 2001، مكتب فني رقم 12 ص132) إلى أنه إذا انتهت المحكمة الإدارية العليا إلى إلغاء حكم مطعون فيه أمامها لغير مخالفة قواعد الاختصاص، فعليها إذا كان موضوع الدعوى صالحًا للفصل فيه أن تفصل فيه مباشرة، ولا تعيده إلى المحكمة التي أصدرت الحكم. ولم تشر الدائرة إلى تصدي المحكمة الإدارية العليا للفصل في الموضوع في حالة مخالفة الحكم المطعون فيه لقواعد الاختصاص، إذا كانت الدعوى مهيأة للفصل فيها.
وفي حكمها في الطعن رقم 32686 لسنة 51 القضائية عليها بجلسة 14/ 6/ 2008 (المنشور في هذه المجموعة برقم 182) انتهت المحكمة الإدارية العليا إلى إلغاء الحكم المطعون فيه فيما قضى به من عدم اختصاص المحكمة ولائيًا بنظر الدعوى، ثم تصدت للفصل في موضوع المنازعة (تعديل بيانات شهادة الخدمة العسكرية)، دون أن تشير لكون الدعوى مهيأة للفصل فيها.
ومع هذا انتهت المحكمة في قضاء لاحق في الطعن رقم 4539 لسنة 57 القضائية عليا بجلسة 25/ 11/ 2010) المنشور في مجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة في شأن الطعون الانتخابية والأحزاب السياسية 2010/ 2011 رقم 12 ص158) إلى أنه إذا كان الحكم المطعون فيه قد قضى بعدم اختصاص المحكمة ولائيًا بنظر الدعوى، دون أن يتعرض لموضوع المنازعة، وكانت الدعوى غير مهيأة للفصل فيها، فإنه يتعين على محكمة الطعن الحكم بإحالة الدعوى إلى المحكمة المطعون في حكمها للفصل فيها مجددًا بهيئة مغايرة.
ويلاحظ أن المادة من قانون المرافعات كانت تنص على أنه: "إذا كان الحكم المطعون فيه قد نقض لمخالفة قواعد الاختصاص تقتصر المحكمة على الفصل في مسألة الاختصاص، وعند الاقتضاء تعين المحكمة المختصة التي يجب التداعي إليها بإجراءات جديدة.
فإذا كان الحكم قد نقض لغير ذلك من الأسباب تحيل القضية إلى المحكمة التي أصدرت الحكم المطعون فيه لتحكم فيها من جديد بناء على طلب الخصوم. وفي هذه الحالة يتحتم على المحكمة التي أحيلت إليها القضية أن تتبع حكم محكمة النقض في المسألة القانونية التي فصلت فيها المحكمة.
ويجب ألا يكون من بين أعضاء المحكمة التي أحيلت إليها القضية أحد القضاة الذين اشتركوا في إصدار الحكم المطعون فيه.
ومع ذلك إذا حكمت المحكمة بنقض الحكم المطعون فيه، وكان الموضوع صالحًا للفصل فيه، أو كان الطعن للمرة الثانية، ورأت المحكمة نقض الحكم المطعون فيه وجب عليها أن تحكم في الموضوع".
وقد صدر القانون رقم لسنة 2007 بتعديل بعض أحكام قانون المرافعات، ونصت المادة الثانية منه على استبدال النص التالي بنص الفقرة الرابعة من المادة المذكورة: "ومع ذلك إذا حكمت المحكمة بنقض الحكم المطعون فيه، وكان الموضوع صالحًا للفصل فيه، أو كان الطعن للمرة الثانية، ورأت المحكمة نقض الحكم المطعون فيه وجب عليها، أياَ كان سبب النقض، أن تحكم في الموضوع".