الطعن رقم 9780 لسنة 52 ق عليا – جلسة 30 /11 /2010 

مجلس الدولة – المكتب الفني – مجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة والخمسين والسادسة والخمسين – من أول أكتوبر 2009 إلى آخر سبتمبر 2011 صـ 713

جلسة 30 من نوفمبر سنة 2010
الطعن رقم 9780 لسنة 52 القضائية عليا
(الدائرة الثالثة)

السادة الأساتذة المستشارون نواب رئيس مجلس الدولة:
1 – سعيد أحمد محمد حسين برغش.
2 – د. عبد الفتاح صبرى أبو الليل.
3 – أحمد محمد صالح الشاذلي.
4 – د. سمير عبد الملاك منصور.
5 – محمد لطفي عبد الباقي جودة.
6 – جعفر محمد قاسم.
7 – مجدي محمود بدوي العجرودي.
عقد إداري – تنفيذه – عدم جواز الجمع بين جزاءي التنفيذ على الحساب وفسخ العقد – العبرة في تحديد الجزاء الموقع باستخلاص إرادة الإدارة الحقيقية – استخلاص هذه الإرادة لا ينبغي أن يقف عند المعنى الحرفي للألفاظ، بل يجب أن يعتد فيه بالآثار التي رتبتها جهة الإدارة على تصرفها للكشف عما قصدت في الحقيقية أو توقعه من جزاء.
المواد المطبقة:
– المادتان ومن قانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادر بالقانون رقم 9 لسنة 1983(الملغي).
– المادة من اللائحة التنفيذية لقانون تنظيم المناقصات والمزايدات رقم 9 لسنة 1983، الصادر بقرار وزير المالية رقم لسنة 1983(ملغاة).

الإجراءات

في يوم الأربعاء الموافق 4/ 6/ 2003 أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن الطاعن بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرًا بالطعن قيد بجدولها برقم 9780 لسنة 49 ق عليا في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري بطنطا (دائرة قانونية) بجلسة 8/ 4/ 2003 في الدعوى رقم 2580 لسنة 1 ق الذي قضى بقبول الدعوى شكلاً ورفضها موضوعًا وإلزام جهة الإدارة المدعية المصروفات.
وطلب الطاعن بصفته للأسباب الواردة بتقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا بإلزام المطعون ضده بأن يؤدي للطاعن بصفته مبلغًا مقداره 33703.785 جنيهات(ثلاثة وثلاثون ألفًا وسبع مئة وثلاثة جنيهات وسبع مئة وخمسة وثمانون مليمًا) والفوائد القانونية بواقع 5% سنويًا من تاريخ المطالبة القضائية وحتى تمام السداد والمصروفات عن درجتي التقاضي.
وأعلنت عريضة الطعن إداريًا على النحو الثابت بالأوراق.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا بالرأي القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعًا وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
ونظر الطعن أمام هذه المحكمة بعد إحالته من الدائرة الثالثة (فحص) بجلسة 29/ 4/ 2008 وتدوول أمامها على النحو الثابت بمحاضر الجلسات.
وبجلسة 19/ 10/ 2010 قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن بجلسة اليوم وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تخلص حسبما يبين من الأوراق في أنه بتاريخ 24/ 9/ 1996 أقام الطاعن بصفته دعواه محل الطعن الماثل أمام محكمة القضاء الإداري بطنطا (دائرة القليوبية) طالبًا الحكم بإلزام المطعون ضده أن يؤدي له بصفته مبلغًا مقداره 33703.785 جنيهات(ثلاثة وثلاثون ألفًا وسبع مئة وثلاثة جنيهات وسبع مئة وخمسة وثمانون مليمًا) والفوائد القانونية بنسبة 10%سنويًا مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام المطعون ضده المصروفات وأتعاب المحاماة.
وقال شرحًا لدعواه:إنه تعاقد مع المدعي عليه على جمع القمامة من المنطقتين أ و ب بمدينة بنها ونقلها، وذلك في المدة من 10/ 7/ 1993 حتى 9/ 7/ 1996، إلا أن المدعي عليه لم يلتزم ببنود العقد ولم يقم بجمع ونقل القمامة في شهري ديسمبر 1993 ويناير 1994، مما دعا الجهة الإدارية إلى إصدار القرار رقم 45 لسنة 1994 بفسخ العقد، وقامت بإجراء ممارسة على حساب المدعي عليه، وتم ترسيتها على شركة….. للخدمات الأمنية والنظافة في الفترة المتبقية من العقد والتي تبدأ من 9/ 10/ 1994 حتى 9/ 7/ 1996، وقد تحملت جهة الإدارة فرق تعاقد بلغت 33703.785جنيهات، وقد تم إنذار المدعي عليه أكثر من مرَّة لسداد هذا المبلغ دون جدوى، الأمر الذي حدا المدعي بصفته على إقامة دعواه طالبًا الحكم له بطلباته سالفة البيان.
وبجلسة 8/ 4/ 2003 حكمت محكمة القضاء الإداري بطنطا (دائرة القليوبية) بقبول الدعوى شكلاً ورفضها موضوعًا وألزمت جهة الإدارة المدعية المصروفات.
وأقامت قضاءها بعد استعراض حكم المادة 82 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 9 لسنة 1983 بشأن المناقصات والمزايدات على أن المشرع خير الإدارة في حالة إخلال المتعاقد معها بالتزاماته العقدية اتخاذ أحد الإجراءين: إما فسخ العقد ومصادرة التأمين المستحق، وإما سحب العمل منه وتنفيذه على حسابه بإحدى الطرق القانونية، وفي الحالة الأخيرة يظل العقد الأصلي قائمًا ويتم تنفيذه على حساب المتعاقد المقصر وتحت مسئوليته، ولا يجوز لجهة الإدارة الجمع بين الإجراءين لاستحالة ذلك عملاً ومنطقًا، فلا يمكن القول بانتهاء العقد واستمراره قائمًا في آن واحد، ولما كان الثابت أ الجهة الإدارية قد أصدرت قرارها رقم 45 لسنة 1994 بفسخ العقد المحرر بينها وبين المدعي عليه لإخلاله بالتزاماته العقدية، ومع ذلك قامت بطرح العملية على حسابه وتحميله فروق أسعار مقدارها 33703.785 جنيهات، وإذ اختارت جهة الإدارة طريق فسخ العد ما كان يجوز لها سوى مصادرة التأمين وجميع ما تستحقه من غرامات وتعويضات عما ي لحق بها من أضرار دون ولوج الطريق الآخر وهو سحب العمل وتنفيذه على حساب المدعي عليه؛ لما في ذلك من مخالفة لأحكام القانون بالجمع بين إجراءين متناقضين، ومن ثم فلا يجوز تحميل المدعي عليه بفروق الأسعار الناتجة عن تنفيذ العملية على حسابه.
ومن حيث عن أسباب الطعن الماثل تتحصل في أن الحكم المطعون فيه قد خالف القانون وأخطأ في تطبيقه؛ ذلك أن المشرع قد خوَّل جهة الإدارة بموجب حكم المادة 82 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 9 لسنة 1983 بشأن المناقصات والمزايدات الحق في فسخ العقد أو سحب العمل من المقاول وتنفيذه على حسابه، وقد استقر قضاء المحكمة الإدارية العليا على جواز الجمع بين مصادرة التأمين والمطالبة بالتعويضات في حالة فسخ العقد، ولما كانت جهة الإدارة قد تكبدت خسائر مادية جسيمة من جراء إخلال المتعاقد معها بالتزاماته العقدية قبل صدور قرار الفسخ تمثلت في مبلغ 2614800 جنيهًا قيمة الإتاوة المستحقة عن شهري ديسمبر 1993 ويناير 1994، ومبلغ 9300 جنيه قيمة الإتاوة المستحقة على المطعون ضده في الفترة من فبراير 1994 حتى 1/ 10/ 1994, ومبلغ 18725 جنيهًا فروق الإتاوة منذ 6/ 10/ 1994 حتى انتهاء مدة العقد في 9/ 7/ 1996، ومبلغ 3063.98 جنيهًا قيمة مصروفات النشر عن الممارسة الجديدة، فمن ثم تكون كافة المبالغ المطالب بها عبارة عن تعويضات عما تكبدته الجهة الإدارية من خسائر نتيجة إخلال المطعون ضده بالتزاماته العقدية، وهو ما يحق معه لجهة الإدارة المطالبة بها، خاصة وأنه لم يثبت من الأوراق أنها صادرت التأمين.
وأضاف الطاعن بصفته أنه ولئن كان القرار الصادر عن الجهة الإدارية هو فسخ العقد إلا أن حقيقته هو سحب الأعمال وتنفيذها على حساب المتعاقد المقصر، مادام أنها أجرت ممارسة عامة واتخذت إجراءات النشر والإعلان عنها، مما ينم عن أن قصدها الحقيقي هو التنفيذ على الحساب؛ إذ العبرة بالمعاني والمقاصد وليس بالألفاظ والمباني، واختتم الطاعن بصفته عريضة الطعن طالبًا الحكم له بطلباته سالفة البيان.
ومن حيث إن المادة 28 من قانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادر بالقانون رقم 9 لسنة 1983 – الذي أبرم العقد محل المنازعة الماثلة في ظل العمل بأحكامه – تنص على أنه: "إذا أخل المتعاقد بأي شرط م شروط العقد كان للجهة المتعاقدة الحق في فسخ العقد أو في تنفيذه على حسابه.
ويتقرر الفسخ أو تنفيذ العقد على حساب المتعاقد بقرار من السلطة المختصة؛ يعلن للمتعاقد بكتاب موصي عليه بعلم الوصول على عنوانه المبين في العقد".
ونصت المادة 29 من ذات القانون على أن: "يكون للجهة المتعاقدة في حالة فسخ العقد أو تنفيذه على حساب المتعاقد الحق في مصادرة التأمين النهائي والحصول على جميع ما تستحقه من غرامات مما يكون مستحقًا للمتعاقد لديها أو لدى أية جهة إدارية أخرى من مبالغ وذلك دون حاجة إلى اتخاذ أي إجراءات قضائية".
ونصت المادة 82 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 9 لسنة 1983 المشار إليه على أنه: "إذا أخل المقاول بأي شرط من شروط العقد أو أهمل أو أغفل القيام بأحد التزاماته المقررة ولم يصلح أثر ذلك خلال خمسة عشر يومًا من تاريخ إخطاره بكتاب موصي عليه بعلم الوصول بالقيام بإجراء هذا الإصلاح كان لرئيس الإدارة المركزية أو المدير العام المختص وعلى مسئوليته الحق في اتخاذ أحد الإجراءين التاليين وفقًا لما تقتضيه المصلحة العامة:
( أ ) فسخ العقد منع مصادرة التأمين المستحق وقت الفسخ، والحصول على جميع ما تستحقه الجهة الإدارية من غرامات أو تعويضات عما يلحق بها من أضرار.
(ب) سحب العمل من المقاول وتنفيذه على حسابه بطريق المناقصة العامة أو المناقصة المحدودة أو المناقصة المحلية أو الممارسة في حدود أحكام قانون تنظيم المناقصات والمزايدات والأحكام الواردة بهذه اللائحة، وذلك مع مصادرة التأمين النهائي المستحق على المقاول وقت سحب العمل، والحصول على جميع ما يستحقه الجهة الإدارية من غرامات وتعويضات، واسترداد جميع ما تكبدته من مصروفات وخسائر زيادة على قيمة العقد نتيجة لسحب العمل".
ومن حيث إن مفاد ما تقدم وعلى ما جرى عليه قضاء هذه المحكمة أن العقود تخضع لأصل عام من أصول القانون يقضي بأن يكون تنفيذها بطريقة تتفق مع ما يوجبه حسن النية، وهذا الأصل مطبق في العقود الإدارية شأنها في ذلك شأن العقود المدنية، ولا يخل بذلك أن العقود الإدارية تتميز بطابع خاص مناطه احتياجات المرفق الذي يستهدف تسييره، وتغليب المصلحة العامة على مصلحة الأفراد الخاصة، وهذه الفكرة هي التي تحكم الروابط التي تنشأ عن العقد الإداري، وينبني على هذه الفكرة أنه إذا أخل المتعاقد مع جهة الإدارة بأي شرط من شروط العقد أو أهمل أو أغفل القيام بأحد التزاماته المقررة كان لجهة الإدارة الحق في فسخ العقد مع مصادرة التأمين المستحق وقت الفسخ، والحصول على جميع ما تستحقه من غرامات وتعويضات عما يلحق بها من أضرار، أو سحب العمل من المقاول وتنفيذه على حسابه بأحد الطرق المقررة بقانون تنظيم المناقصات والمزايدات، مع مصادرة التأمين المستحق على المقاول وقت سحب العمل، والحصول على جميع ما تستحقه الجهة الإدارية من غرامات أو تعويضات، واسترداد جميع ما تكبدته من مصروفات وخسائر زيادة على قيمة العقد نتيجة لسحب العمل.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على عدم جواز توقيع الجزاءين معًا على المتعاقد المقصر: جزاء التنفيذ على حسابه وجزاء فسخ العقد، وأنه يتعين استخلاص إرادة الإدارة في هذا الصدد؛ لأنها هي المرجع وحدها في تعيين أي جزاء استهدفت به تأمين سير المرفق من الجزاءات التي يبيحها لها العقد أو القانون أو العرف الإداري، واستخلاص إرادة الإدارة في هذا الشأن لا ينبغي أن يقف عند المعنى الحرفي للألفاظ، بل يجب أن يعتد فيه بالآثار التي رتبتها جهة الإدارة على تصرفها للكشف عما قصدت في الحقيقة أن توقعه من جزاء، إذ العبرة بالمعاني والمقاصد وليست بالألفاظ والمباني.
ومن حيث إنه على هدي ما تقدم وكان الثابت بالأوراق أن الوحدة المحلية لمدينة ومركز بنها قد تعاقدت مع المطعون ضده على جمع القمامة بالمنطقة ( أ ) والمنطقة (ب) داخل مدينة بنها، وذلك لمدة ثلاث سنوات اعتبارًا من 10/ 7/ 1993 حتى 9/ 7/ 1996 بالتزام سنوي مقداره 13500 جنيه (6500 جنيه عن المنطقة أو 7000 جنيه عن المنطقة ب)، ولعدم تنفيذه التزاماته العقدية فقد أصدرت الجهة الإدارية القرار رقم 45 لسنة 1994 بفسخ العقد وإجراء ممارسة لمنح هذا الالتزام لمتعاقد آخر على حساب المطعون ضده عن المدة المتبقية من العقد من 9/ 10/ 1994 حتى 9/ 7/ 1996، وهي شركة…. للخدمات الأمنية والنظافة.
ومن حيث إنه وإن كان الثابت مما تقدم أن جهة الإدارة وإن كانت قد عبرت عن تصرفها بعبارة "فسخ العقد"، إلا أن الأوراق قد أفصحت عما قصدت في الحقيقة أن توقعه جهة الإدارة من جزاء، حيث ورد بمذكرة العقود والمشتريات المؤرخة في 25/ 1/ 1995 المعروضة على وكيل الوزارة رئيس مدينة ومركز بنها – المودعة صورتها بمحافظة المستندات المقدمة من هيئة قضايا الدولة أمام محكمة القضاء الإداري بجلسة 13/ 5/ 1997 – أنه قد تم إجراء ممارسة بجلسة 20/ 9/ 1994 بمنح الالتزام بجمع ونقل القمامة بالمنطقة أ والمنطقة ب بمدينة بنها على حساب المتعهد(المطعون ضده)، وكذا مطالبته بالفرق بين قيمة التعاقد معه والتعاقد مع الشركة التي تم الترسية عليها، وهو الأثر المترتب على التنفيذ على الحساب وواقع الحال أن جهة الإدارة إنما قصدت بعبارة " فسخ العقد" حجب المطعون ضده عن تنفيذ التزاماته العقدية حتى يتسنى لها إحلال آخر محله، ولم تخرج مفردات المبالغ المطالب بها عن الآثار التي تترتب على التنفيذ على الحساب من فروق أسعار ومصاريف النشر عن الممارسة الجديدة، دون الآثار التي تترتب على فسخ العقد، ومادامت الجهة الإدارية في هذه الحالة لم تجمع بين الآثار التي تترتب على التنفيذ على حساب المطعون ضده والآثار التي تترتب على فسخ العقد، وإنما أخذت بالآثار التي تترتب على التنفيذ على الحساب، وتمسكت بأنها لم توقع عليه سوى جزاء التنفيذ على حساب المطعون ضده، فلا تثريب عليها في ذلك، ويعتبر الجزاء الموقع على المطعون ضده هو جزاء التنفيذ على حسابه دون جزاء فسخ العقد.
ولما كان ما تقدم وكان الثابت أن المبالغ الناجمة عن التنفيذ على حساب المطعون ضده قد بلغت 33703.78 جنيهات الأمر الذي يتعين معه إلزام بسداد المبلغ لجهة الإدارة.
– ومن حيث إنه بالنسبة لطلب الفوائد القانونية عن المبلغ محل المطالبة إن المادة 226 من القانون المدني تنص على أنه:" إذا كان محل الالتزام مبلغًا من النقود، وكان معلوم المقدار وت الطلب، وتأخر المدين في الوفاء به، وكان ملزمًا بأن يدفع للدائن على سبيل التعويض عن التأخير فوائد قدرها 4% في المسائل المدنية و5% في المسائل التجارية، وتسري هذه الفوائد من تاريخ المطالبة بها أن لم يحدد الاتفاق أو العرف التجاري تاريخًا آخر لسريانها، وهذا كله ما لم ينص القانون على غيره، وإذ توفر في شأن المبلغ محل المطالبة مناط إعمال حكم المادة 226 سالف الإشارة إليها فإنه يتعين إلزام المطعون ضده أن يؤدي للجهة الإدارية الطاعنة الفوائد القانونية بواقع 4%سنويًا عن المبلغ المدين به ومقداره 33073.78 جنيهات من تاريخ المطالبة القضائية وحتى تمام السداد.
وإذ ذهب الحكم المطعون فيه غير هذا المذهب فإنه يكون قد خالف صحيح حكم القانون خليقًا بالإلغاء ومن حيث إن من خسر الطع يلزم المصروفات عملاً بحكم المادة 184 من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وإلزام المطعون ضده أن يؤدي للطاعن مبلغًا مقداره 33073.78 جنيهات (ثلاثة وثلاثون ألفًا وسبع مئة وثلاثة جنيهات وسبع مئة وخمسة وثمانون مليمًا) والفوائد القانونية المقررة على هذا المبلغ بواقع 4% سنويًا من تاريخ المطالبة القضائية وحتى تمام السداد, وألزمت المطعون ضده المصروفات عن درجتي التقاضي.

قارن بالمبدأ رقم في هذه المجموعة، حيث رأت المحكمة أن التنفيذ على الحساب لا يعد عقوبة عقدية توقعها الإدارة على المتعاقد المقصر، إنما هو إجراء تستهدف به الإدارة حسن سير المرفق العام.