الطعن رقم 10507 لسنة 48 ق العليا – جلسة 10 /04 /2010 

مجلس الدولة – المكتب الفني – مجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة والخمسين والسادسة والخمسين – من أول أكتوبر 2009 إلى آخر سبتمبر 2011 صـ 437

جلسة 10 من أبريل سنة 2010
الطعن رقم 10507 لسنة 48 القضائية العليا
(الدائرة الثانية)

السادة الأساتذة المستشارون نواب رئيس مجلس الدولة:
1 – أحمد شمس الدين عبد الحليم خفاجي
2 – يحيى أحمد راغب دكرورى
3 – عبد المنعم أحمد عامر
4 – السيد إبراهيم السيد الزغبي
5 – أحمد سعيد مصطفى الفقي
6 – أبو بكر جمعة عبد الفتاح الجندي
7 – محمد لطفي عبد الباقي جودة
( أ ) اختصاص – ضابط تحديد الاختصاص الولائي بالنسبة لما يصدر من قرارات عن النائب العام – القرارات والإجراءات التي تتخذها النيابة العامة بحكم وظيفتها القضائية، وهي المتعلقة بإجراءات التحقيق والاتهام، تعتبر من صميم الأعمال القضائية – ما يصدر عن النيابة العامة من قرارات تمس الحق في التنقل كالمنع من السفر إلى خارج البلاد إذا استلزمت ضرورة التحقيق ذلك تعتبر قرارات أو أوامر قضائية، وليست قرارات إدارية مما يختص بنظر الطعن عليها مجلس الدولة .
المواد المطبقة ( أ ):
المادة من دستور 1971.
(ب) اختصاص – قاعدة "قاضي الأصل هو قاضي الفرع" – إذا أسند المشرع إلى محكمة معنية الاختصاص بنظر نزاع معين فإنه يستهدف تخويلها دون سواها الفصل في هذا النزاع وكل ما يتعلق به ويتفرع عنه من منازعات، إلا ما استثني بنص خاص، وذلك بهدف تركيز عناصر المنازعة في اختصاص جهة قضائية واحدة، بما يكفل سرعة الفصل فيها ويحول دون تقطيع أوصالها أو توزيعها بين المحاكم أو الجهات القضائية، مما قد يؤدي إلى صدور أحكام متناقصة .

الإجراءات

أُقيم هذا الطعن يوم السبت الموافق 29/ 6/ 2002 حيث أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن الطاعنين بصفاتهم تقريرًا بالطعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا، قيد بجدولها برقم 10507 لسنة 48ق عليا، وذلك في الحكم الصادر عن حكمة القضاء الإداري (الدائرة الأولى) في الدعوى رقم 6060 لسنة 56 ق بجلسة 30/ 4/ 2002، القاضي برفض الدفع المبدي بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى, وباختصاص المحكمة بنظرها، وبقبول الدعوى شكلا وبوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، ومع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وتم إعلان تقرير الطعن على النحو المبين بالأوراق.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا مسببًا بالرأي القانوني، ارتأت فيه الحكم بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا بعدم اختصاص محاكم مجلس الدولة ولائيا بنظر الدعوى، مع إلزام المطعون ضدهما المصروفات.
وقد نظرت الدائرة الأولى عليا (فحص) الطعن على النحو المبين بمحاضر جلساتها وبجلسة 6/ 4/ 2009 قررت إحالة الطعن إلى الدائرة الأولى عليا (موضوع)، التي نظرت الطعن على النحو الثابت بمحاضر جلساتها، وبجلسة 10/ 10/ 2009 قررت الدائرة التنحي عن نظر الطعن وإحالته إلى الدائرة الثانية عليا (موضوع)، حيث ورد الطعن إلى هذه المحكمة التي نظرته على النحو الثابت بمحاضر الجلسات، وبجلسة 23/ 1/ 2010 قررت المحكمة إصدار الحم في الطعن بجلسة 27/ 3/ 2010 مع مذكرات في أسبوع، حيث لم يتقدم أي من أطرفا الخصومة بمذكرات خلال الأجل المحدد، ولجلسة 27/ 3/ 2010 قررت المحكم مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم لاستمرار المداولة، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
وحيث إن الطعن أقيم خلال الميعاد المقرر قانونًا مستوفيًا جميع أوضاعه الشكلية فمن ثم يكون مقبولاً شكلاً.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص حسبما يبين من الأوراق في أن المطعون ضدهما قد أقاما الدعوى رقم 6060 لسنة 56 ق بتاريخ 27/ 1/ 2002 أمام محكمة القضاء الإداري، طلبا فيها الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء قرار منعهما من السف الصادر بتاريخ 5/ 1/ 2002، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام المدعي عليهم أن يدفعوا لهما مبلغ 5001 جنيه على سبيل التعويض المؤقت، وأن ينفذ الحكم بمسودته بدون إعلان.
وذكرًا شرحا لدعواهما أنهما سبق وأقاما الدعوى رقم 8536 لسنة 55 ق أمام ذات المحكمة طعنًا على قرار منعهما من السفر، وبجلسة 11/ 12/ 2001 قضت المحكمة بإلغاء قرار منعهما من السفر، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وأخطرا من قبل المصلحة المدعي عليها بتاريخ 5/ 1/ 2002 بتنفيذ الحكم، وأنهما عندما توجها للسف من المطار إلى الخارج فوجئا بوجود قرار بمنعهما من السفر لذات السبب والموضوع السباق منعهما من السفر من أجله، وقد نعيا على القرار المطعون فيه مخالفته للقانون؛ لكونه اعتداء على حجية الأحكام القضائية الواجبة النفاذ، وأن النيابة العامة هي المنوط بها تنفيذ الأحكام.
وقد نظرت محكمة القضاء الإداري (الدائرة الأولى) الشق العاجل من الدعوى على النحو المبين بمحاضر جلساتها، وبجلسة 30/ 4/ 2002 أصدرت حكمها المطعون فيه السالف الذكر.
وقد شيدت محكمة القضاء الإداري حكمها على سند من أنه بعد صدور حكم المحكمة الدستورية العليا في الدعوى رقم 243 لسنة 21 ق بجلسة 4/ 11/ 2000 أصبح هناك فراغ تشريعي، وأن ما يصدر من قرارات تتعلق بالمنع من السفر أسا كانت السلطة المصدرة لها يخضع لرقابة مشروعية القضاء الإداري لتحقيق الموازنة بين المصلحة العامة وحريات الأفراد لحين صدور قانون تنظيم حالات المنع ن السفر وبيان شروطه وإجراءاته، وأن القول بأن القرار المطعون فيه قرار قضائي لمجرد صدوره عن النيابة العامة، ومن ثم تختص المحكمة الجنائية بنظره، قول يخالف طبائع الأمور؛ لأن اتصال المحكمة الجنائية بالدعوى الجنائية لا يكون إلا بعد تصرف النيابة العامة في التحقيقات، ولا يجوز قياس حالة المنع من السفر أو الإدراج على قوائم المنع من السف على ما يصدر عن النيابة العامة من أوامر بالحبس الاحتياطي؛ لكون المنع عملاً إداريًا محضا يكو للقضاء الإداري الاختصاص بمراقبة مدى مشروعيته.
أما عن ركن الجدية في طلب وقف التنفيذ فإن المواد أرقام 41 و50 و51 و52 من الدستور قد ارتقت بحرية السف والتنقل بجعلها في مصاف الحقوق والحريات العامة، وحقا دستوريًا مقررا للمواطن، لا يجوز المساس به دون مسوغ، وأحاطه الدستور بسياج قوي من الضمانات، وحظر وضع قيود على هذا الحق إلا في أضيق الحدود، وإن البادي من الأوراق للمحكمة أن المدعيين قد قيد ضدهما المحضر رقم 47 لسنة 1999 حصر تحقيق تهرب ضريبي، وأحيلا للتحقيق في النيابة العامة بتهمة التهرب الضريبي، وأحيلا إلى محكمة الجنح المختصة بعد قيد الواقعة جنحة برقم 896 لسنة 2000 نيابة مكافحة التهرب من الضرائب، كما أحيلا إلى المحكمة الجنائية بتاريخ 7/ 6/ 2000 وأصدر النائب العام قرارا بإدراج اسميهما على قوائم الممنوعين من السفر في ذات التاريخ السابق، ثم أصدر قرارًا آخر بذات المضمون بتاريخ 5/ 11/ 2000 بع إحالة القضية إلى محكمة الجنح،وطعن المدعيان على القرار الخاص بالمنع من السفر بالدعوى رقم 5836 لسنة 55 أمام محكمة القضاء الإداري، وبجلسة 11/ 12/ 2001 صدر لصالحهما حكم بإلغاء القرار المطعون فيه، إلا أن النائب العام اصدر في تاريخ 5/ 1/ 2002 قرارًا آخر بالمنع من السفر، مما يُعَد إهدارا لحجية الحكم السابق صدوره لمصلحة المدعيين، ويكون القرار قد صدر بالمخالفة للقانون مرجح الإلغاء، ويتوفر بذلك ركن الجدية، بالإضافة إلى ركن الاستعجال لأن استمرار منع المدعيين من السفر يترتب عليه نتائج يتعذر تداركها؛ لاعتباره قيدا على حريتهما في السفر لمتابعة أعمالهما بالخارج.
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل على الحكم المطعون فيه هو أن الحكم قد خالف صحيح حكم القانون برفضه الدفع بعدم اختصاص محكمة القضاء الإداري ولائيًا بنظر الدعوى، حيث إن القرار المطعون فيه صدر عن النائب العام بوصفه قرارًا قضائيًا باعتباره الأمين على الدعوى العمومية في خلال ممارسته لوظيفته القضائية عملا بالسلطة المسندة إليه في حكم المادة 41 من الدستور، وأن هذا الأمر منوط بالنيابة العامة، سواء قبل إحالة الواقعة إلى المحكمة المختصة أو يعد إحالتها؛ حيث إنه في الحالة الأخيرة تقوم النيابة بعملها المنوط بها في حماية أمن المجتمع والمال العام وخشية هروب مرتكبي الجرائم الجنائية، ولا تنتهي ولاية النيابة العامة إلا بعد صدور حكم في الواقعة عن المحكمة الجنائية المختصة، وأن المنع من السفر يعد إجراءً وقائيًا لحماية مصلحة الدولة.
وحيث إنه من المسلم به أن الفصل في مسألة الاختصاص الولائي بالنسبة لما يصدر من قرارات عن النائب العام يتوقف على بيان ما إذا كان القرار محل الطعن يعتبر قرارا إداريا أو علا من الأعمال القضائية، ويخرج من ثم اختصاص القضاء الإداري.
وحيث إنه من المستقر فقها وقضاء أن النيابة العام شعبة أصيلة السلطة القضائية تتولى أعمالا قضائية، أهمها وظيفة (التحقيق) التي ورثتها عن قاضي التحقيق، ثم وظيفة (الاتهام) أمام المحاكم الجنائية، حيث يتعين تمثيلها في تشكيل هذه المحاكم وإلا كان قضاؤها باطلاً، وهذا ما أدته المحكمة العليا (الدستورية) في قرار التفسيري في طلب التفسير رقم 15 لسنة 8 ق بجلسة 1/ 4/ 1978، ومن ثم فإن القرارات والإجراءات التي تتخذها النيابة العامة بحكم وظيفتها القضائية تعتبر من صميم الأعمال القضائية، وهي المتعلقة بإجراءات التحقيق والاتهام، كالقبض على المتهم وتفتيشه هو ومحل إقامته، وحبسه احتياطيًا، والتصرف في التحقيق سواء بإقامة الدعوى العمومية ومباشرتها أو بالتقرير بأنه لا وجه لإقامة الدعوى وحفظ التحقيق مؤقتًا، إلى غير ذلك من إجراءات واختصاصات مخولة لها قانونًا.
كما خولها الدستور في المادة سلطة المنع من التنقل كالمنع من السفر إلى خارج البلاد إذا استلزم التحقيق ضرورة ذلك، ومن ثم فإن القرارات التي تصدر عن النيابة العامة على هذا النحو المتقدم تعتبر قرارات أو أوامر قضائية وليست قرارات إدارية، ومن ثم لا يختص بنظر الطعن عليها مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري.
ومن حيث إن قضاء المحكم قد جرى على أنه كان الدستور قد ارتقى بحرية التنقل والسفر للمواطنين داخل البلاد أو خارجها إلى مصاف حقوق الحريات العامة المصونة دستوريًا، إلا أنه قيد هذا الأمر بتنظيم مقتضاه اختصاص جهتين فقط بحق فرض قيود على السفر لضمان المصلحة العامة، وذلك بإصدار قرارات بالمنع من التنقل أو المنع من السفر، وهاتان الجهتان هما القاضي المختص والنيابة العامة إذا استلزم ذلك التحقيق أو أمن المجتمع، وقد فوض الدستور السلطة التشريعية في تنظيم القيود التي تمس الحريات مما يتعين معه إصدار قانون لتنظيم القيود المفروضة على تلك الحريات.
ومن حيث إنه لما كان ما تقدم وكان الثابت من الأوراق أن المطعون ضدهما قداتهما بالتهرب الضريبي ومن سداد ضريبة مبيعات مستحقة على نشاطهما التجاري وذلك بالقضية رقم 47 لسنة 99 حصر تحقيقات نيابة مكافحة التهرب الضريبي، وأحيلا إلى محكمة لجنح بالدعوى رقم 713 لسنة 2000 تهرب ضريبي، وصدر بتاريخ 16/ 1/ 2001 حكم جنائي ضدهما بتغريمهما مبلغ ألف جنيه لكل منهما، وإلزامهما متضامنين أو يؤديا لمصلحة الضرائب على المبيعات قيمة الضريبة المستحقة ومقدارها: أربعة ملايين وسبع مئة واثنان وثمانون ألفًا وخمس مئة وأربعة وستون جنيها، بخلاف الضريبة الإضافية عن التأخير في السداد، وتعويضا بنسبة 10% من قيمة الضريبة المستحقة عليهما، وقد قام المطعون ضدهما بالطعن بالاستئناف على هذا الحكم بالدعوى بالاستئنافية رقم 8 لسنة 2001 جنح مستأنف تهرب ضريبي، فقضي فها بجلسة 12/ 5/ 2001 بإحالة الدعوى إلى مكتب الخبراء، واستمرت المحكمة في نظر الدعوى الاستئنافية خلال عام 2002، مما أدى إلى إصدار النائب العام بتاريخ 5/ 1/ 2001 قراراه المطعون فيه باستمرار إدراج المطعون ضدهما على قوائم الممنوعين من السفر استمرارا لقراره السابق الصادر في 7/ 6/ 2000، وذلك بناء على مذكرة نيابة مكافحة التهرب الضريبي المرفوعة إلى النائب العام في الدعوى الجنائية المقامة ضد المطعون ضدهم بعدم سدادهما المبالغ التي فى على المطعون ضدهما بسدادها، وعدم انتهاء محكمة الاستئناف من نظر الطعن الاستئنافي على الحكم الصادر ضدهما عن محكمة الجنح السالف الذكر؛ خوفا من هروبهما وضمانا للحفاظ على المال العام، وباعتبار أن النيابة العامة هي الجهة القوامة قانونًا على هذا الأمر، وبذلك بكون القرار المطعون فيه الصادر عن النائب العام بإدراج أسماء المطعون ضدهما في قوائم الممنوعين من السفر خارج البلاد قرارًا صادرًا ضمن نطاق الأعمال القضائية المنوطة قانونا بالنيابة العامة، وينحسر عن القرار صفة القرار الإداري، ومن ثم ينتفي اختصاص القضاء الإداري الولائي بنظر الطعن فيه.
ومن حيث إنه ن المسلم به أنه إذا أسند إلى محكمة معينة الاختصاص بنظر نزاع معين فإنه يستهدف تخويلها دون سواها الفصل في هذا النزاع وكل ما يتعلق به ويتفرع عنه من منازعات، وذلك تطبيقًا للأصل العام بأن قاضي الأصل هو قاضي الفرع، بحيث تكون المحكمة المختصة بالدعوى الأصلية مختصة بكل المسائل المرتبطة بها والمفرعة عنها إلى ما استثنى بنص خاص، وذلك بهدف تركيز عناصر المنازعة في اختصاص جهة قضائية واحدة بما يكفل سرعة الفصل فيها ويحول دون تقطيع أوصالها أو توزيعها بين المحاكم أو الجهات القضائية، مما قد يؤدي إلى صدور أحكام متناقضة، وهو الأمر أدته المحكمة العليا (الدستورية) في طلب التفسير رقم 16 لسنة 8 ق بجلسة 4/ 3/ 1978.
ومن حيث إنه تطبيقا لما تقدم، ولما كانت محكمة استئناف القاهرة (دائرة جنح مستأنف التهرب الضريبي) هي التي تنظر الدعوى الاستئنافية رقم 8 لسنة 2001 جنح مستأنف تهرب ضريبي المقامة من المطعون ضدهما ضد الحكم الصادر عن محكمة جنح التهرب الضريبي بالدعوى رقم 713 لسنة 2000 تهرب ضريبي بجلسة 16/ 1/ 2001؛ لذا فإن محكمة الاستئناف السالفة البيان تكون هي المختصة بنظر الطعن على القرار المطعون فيه بإدراج اسم المطعون ضدهما على قوائم الممنوعين من السفر خارج البلاد وفقا لما سلف بيانه.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد صدر على خلاف هذا المنهج فيما قضى به وما تضمنه من أسباب فإنه بذلك يكون قد صدر بالمخالفة لأحكام القانون مما يتعين معه القضاء بإلغائه، والقضاء مجددًا بعدم اختصاص محكمة القضاء الإداري ولائيًا بنظر الدعوى وبإحالتها إلى محكمة استئناف القاهرة (دائرة جنح مستأنف التهرب الضريبي) للاختصاص، مع إبقاء الفصل في المصروفات؛ حيث إن القضاء بعدم الاختصاص الولائى غير منهٍ للخصومة.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وبعدم اختصاص محكمة القضاء الإداري ولائيًا بنظر الدعوى، وأمرت بإحالتها إلى محكمة استئناف القاهرة (جنح مستأنف التهرب الضريبي) للاختصاص، وأبقت الفصل في المصروفات.

قارن بحكم دائرة توحيد المبادئ في الطعن رقم 12251 لسنة 57 القضائية عليا بجلسة 6/ 4/ 2013 (قيد النشر)، حيث قضت باختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بالفصل في الدعاوي التي تقام طعنا على القرار الصادرة عن النيابة العامة بالمنع من السفر؛ وذلك استنادا إلى أن النيابة العامة لا تستنهض ولايتها – سواء ظل الدستور السابق أو الحالي – في خصوص المنع من السفر إلا وفقًا لقانون ينظم جميع المسائل التي نعتتها المحكمة الدستورية العليا بأنها القواعد الشكلية والموضوعية المنظمة لإصدار القرار بالمنع من السفر، فيكون ما تصدره النيابة العامة بمنأى عن تلك القرارات التي تتسم بالصفة القضائية، وتكون بالتالي مندرجة ضمن ما يختص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بمراقبة مشروعيته.
راجع كذلك المبدأ رقم في هذه المجموعة