الرائيسية الاقسام القوائم البحث

الطعن رقم 544 لسنة 31 ق – جلسة 02 /04 /1988 

مجلس الدولة – المكتب الفني – مجموعة أحكام المحكمة الإدارية العليا
السنة الثالثة والثلاثون – الجزء الثاني (أول مارس 1988 – 30 سبتمبر 1988) – صـ 1243


جلسة 2 من إبريل سنة 1988

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور أحمد يسري عبده رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة محمد المهدي مليحى وجوده محمد أبو زيد وصلاح عبد الفتاح سلامه وفاروق عبد الرحيم غنيم – المستشارين.

الطعن رقم 544 لسنة 31 القضائية

ملكية – نزع الملكية للمنفعة العامة – سقوط قرار نزع الملكية.
المادة مكرراً من القانون رقم 577 لسنة 1954 بشأن نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة.
منع المشرع سقوط قرار النفع العام إذا دخلت الأرض في مشروعات – يقتصر هذا الأثر على المشروعات التي صدر بها قرار النفع العام دون غيره – متى سقط قرار النفع العام تظل الملكية لأصحابها – تطبيق [(1)].


إجراءات الطعن

في يوم الخميس الموافق 10/ 1/ 1985 أودعت إدارة قضايا الحكومة (هيئة قضايا الدولة حالياً) نيابة عن السيدين وزير العدل ومحافظ دمياط بصفتيهما قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 544 لسنة 31 ق. الصادر من محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) بجلسة 15/ 11/ 1984 في الدعوى رقم 691 لسنة 27 ق. القاضي بقبول الدعوى شكلاً وبإلغاء القرار المطعون فيه مع ما يترتب على ذلك من آثار وألزمت الجهة الإدارية تقرير الطعن الحكم بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه وبإلغائه والحكم أصلياً بعدم قبول الدعوى لرفعها على غير ذي صفة واحتياطياً برفض الدعوى مع إلزام المطعون ضدهم بالمصروفات عن الدرجتين.
وقد تم إعلان الطعن قانوناً إلى المطعون ضدهم. وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً بالرأي القانوني مسبباً ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وبرفضه بشقيه العاجل والموضوعي وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وحدد لنظر الطعن جلسة 7/ 12/ 1987 أمام دائرة فحص الطعون. وتداول نظره أمامها على الوجه المبين بالمحاضر حتى قررت بجلسة 15/ 2/ 1988 إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (دائرة منازعات الأفراد والهيئات والعقود الإدارية والتعويضات) وحدد لنظره جلسة 5/ 3/ 1988 وبالجلسة المذكورة نظرته المحكمة على الوجه المبين بالمحضر وقررت إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.


المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة.
ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن وقائع هذه المنازعة تخلص – حسبما يبين من الحكم المطعون فيه وسائر الأوراق – في أن المطعون ضدهم طلبوا من محكمة القضاء الإداري بالدعوى رقم 691 لسنة 27 ق الحكم لهم ضد الطاعنين بسقوط قرار النفع العام رقم 1851 لسنة 1962 الصادر لصالح وزارة العدل لإقامة مشروع مجمع للمحاكم واستراحة للمستشارين على أرض المطعون ضدهم بدمياط لعدم تنفيذ هذا المشروع، واحتياطياً الحكم بسقوط القرار المذكور بالنسبة إلى ما لم يستخدم من أرضهم في المشروع إلى أن يثبت استخدام جزء منهم فيه، وكيفت المحكمة الدعوى بأنها تعتبر في حقيقتها طلباً أصلياً بإلغاء قرار وزارة العدل السلبي بالامتناع عن رد الأرض إلى المطعون ضدهم بعد إذ سقط قرار النفع العام المشار إليه بعدم تنفيذ المشروع كله، وطلبا احتياطياً بإلغاء قرار الوزارة السلبي بالامتناع عن رد ما لم يستخدم في المشروع الصادر به قرار النفع العام. واستند المطعون ضدهم في إقامة دعواهم على سند من القول بأن وزارة العدل لم تتخذ الإجراءات التي نص عليها قانون نزع الملكية رقم 577 لسنة 1954 فلم تودع نماذج نقل الملكية أو قرار نزعها بالشهر العقاري خلال سنتين من تاريخ نشر قرار النفع العام رقم 1815 لسنة 1962، كما أنها لم تنفذ مشروعي مجمع المحاكم واستراحة المستشارين على أرض النزاع خلال هاتين السنتين وحتى الآن. وإنما أقامتهما في مكان آخر الأمر الذي يؤدي إلى سقوط قرار النفع العام المشار إليه بالتطبيق لأحكام المادتين 10 و29 مكرراً من القانون رقم 577 لسنة 1954. فيجب على وزارة العدل رد الأرض إلى المطعون ضدهم. وأضافوا أن إقامة مشروعات أخرى على قطعة الأرض التي كانت مخصصة لمجمع المحاكم واستراحة المستشارين لا يحول دون سقوط قرار النفع العام سالف الذكر لأن الإدارة لا تملك تغير الغرض الذي صدر به قرار النفع العام بغير الأداة التي حددها قانون نزع الملكية. ولا يؤثر إنشاء تلك المشروعات البديلة في حقهم في استرداد تلك الأرض طالما لم تخصص لإقامتها. وأكد المطعون ضدهم أن رضاء وزارة العدل بإقامة المجمع والاستراحة على أرض أخرى يدل بذاته على عدم حاجتها لأرض النزاع وطلبت الحكومة رفض دعوى المطعون ضدهم على أساس أن أرض النزاع أقيم عليها قصر الثقافة بدمياط وأن باقيها مخصص لإكمال هذا القصر ولأن قرار النفع العام لا يسقط إذا تم تنفيذ أي مشروع عام على الأرض الصادر بشأنها هذا القرار نزولاً على عموم وإطلاق حكم المادة 29 مكرراً من القانون رقم 577 لسنة 1954 التي منعت سقوط القرار إذا أدخلت الأرض في مشروعات بغير أن تقيد هذا الحكم بالمشروع الذي صدر به أصلاً قرار النفع العام، كما أنه لاحق للمطعون ضدهم في طلب استرداد الأرض المتبقية لأن المشرع لم يجز رد الأرض الزائدة عن حاجة المشروعات إلى أصحابها في القانون رقم 577 لسنة 1954. وأضافت الحكومة أن المطعون ضدهم لم يقدموا ما يثبت ملكيتهم للأرض المخصصة لإقامة الاستراحة. وقد سلمت وزارة العدل الأرض المخصصة لإقامة مجمع المحاكم إلى محافظة دمياط مقابل قطعة أرض أخرى تسلمتها الوزارة من المحافظة. وتنتقل المادة 26 من قانون نزع الملكية رقم 577 لسنة 1954 الحقوق إلى التعويض عن نزع الملكية دون الأرض المنزوع ملكيتها. ولم يعد للمطعون ضدهم أصل حق في المنازعة حول الأرض بعد أن صدرت كشوف التحديد وتمت تعلية الأرض بكشوف الحصر التي لم يعترض عليها خلال ثلاثين يوماً من تاريخ عرضها. وقد ارتبطت وزارة العدل في ميزانيتها عن سنة 60/ 1961 بقيمة التعويضات عن نزع الملكية، وبالتالي فقد برئت ذمتها بوصفها الجهة الصادر لصالحها قرار النفع العام. وقد أقامت المحكمة حكمها محل الطعن على أن مفاد أحكام نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة أنه يتعين أن يتم نزع الملكية وفقاً لأحكام القانون رقم 577 لسنة 1954 الذي أوجب إيداع نماذج نقل الملكية أو قرار نزعها بالشهر العقاري خلال سنتين من تاريخ نشر قرار المنفعة العامة بالجريدة الرسمية وإلا سقط مفعوله. ولم يستثن المشرع من هذا الحكم سوى قرارات النفع العام التي أدخلت العقارات الصادرة بشأنها في مشروعات تم تنفيذها. ولما كان قرار النفع العام رقم 1815 لسنة 1962 قد خصص أرض النزاع المكونة من قطعتين لإقامة مجمع المحاكم واستراحة للمستشارين بمدينة دمياط. وإذ لم يتم إيداع نماذج نقل الملكية للمنفعة العامة المتعلقة بهذه الأرض أو قرار نزع ملكيتها بالشهر العقاري خلال سنتين من 21/ 6/ 1962 تاريخ نشر قرار المنفعة العامة وفقاً لما أثبته تقرير الخبير المؤرخ 28/ 6/ 1979 المقدم في الدعوى رقم 1037 لسنة 1976 أمام محكمة دمياط الابتدائية، كما لم تقدم وزارة العدل المشروعين اللذين صدر بشأنهما قرار النفع العام على أرض النزاع حتى الآن وفقاً لما ثبت من تقرير الخبرة المقدم في الدعوى المقامة أمام محكمة القضاء الإداري سالفة الذكر، فيكون قرار النفع العام قد سقط مفعوله لعدم إجراء الإيداع، ولعدم إقامة المشروعين المشار إليهما، فتكون وزارة العدل التي صدر القرار لصالحها ملزمة قانوناً برد الأرض لأصحابها، وإلا كانت غاصبة لها لتخلف السبب المبرر لاستيلائها عليها. وإذ امتنعت وزارة العدل عن إجراء هذا الرد فيتعين الحكم بإلغاء قرارها السلبي بالامتناع عن إجرائه. وأضافت المحكمة أنه لا يغير مما تقدم ما ساقته الحكومة من أن وزارة العدل قد استبدلت بأرض النزاع أرضاً أخرى مملوكة لمحافظة دمياط التي أقامت على أرض النزاع قصر الثقافة وخصصت باقيها لإكمال مبانيه لأن وزارة العدل لم تكن تملك تغيير الموقع الذي صدر به قرار النفع العام. كما لا تملك التصرف في أرض النزاع حتى بعد أن تخلص لها وتخرج من ملك أصحابها بإيداع نماذج نقل ملكيتها أو قرار نزعها وفقاً لحكم المادة العاشرة من القانون رقم 577 لسنة 1954 وإنما هي ملزمة بإقامة المشروع الذي صدر به قرار النفع العام عليها. فضلاً عن ذلك فإن هذا القانون يقطع في نصوصه ببقاء الأرض على ملك أصحابها لحين إجراء الإيداع. وليس أدل على ذلك من أن المشرع لم يرتب في المادة 16 من القانون على الاستيلاء المباشر على الأرض الصادر بشأنها قرار النفع العام نقل ملكية الأرض الصادر لصالحها قرار نزع الملكية وإنما أبقاها على ملكهم، وقضى باستحقاقهم التعويض عن عدم الانتفاع بها لحين دفع التعويض المستحق عن نزع الملكية. وكذلك حظر المشرع إزالة ما على الأرض من منشآت إلا بعد الانتهاء من الإجراءات الخاصة بتقدير قيمة التعويضات ولا تمنع إقامة قصر الثقافة على أرض النزاع من سقوط قرار النفع العام سلف الذكر إذ أن الذي يمنع سقوطه هو تنفيذ المشروع الذي صدر به القرار دون سواه وإلا أهدرت الضمانات التي عنى المشرع بكفالتها لأصحاب الشأن بمقتضى قانون نزع الملكية رقم 577 لسنة 1954 وأهدرت الغاية التي قصد المشرع تحقيقها من وراء هذا القانون وما تضمنه من تنظيم للاستيلاء على أملاك الأفراد لتحقيق المصلحة العامة إعمالاً للنصوص الدستورية التي توجب المحافظة على الملكية الخاصة وعدم المساس بها إلا في حدود القانون. فضلاً عن أن في تغيير النفع العام الذي صدر به القرار نزعاً لسببه عنه الأمر الذي يؤدي بذاته إلى إفراغه من مضمونه من يوم صدوره بفصله عن الهدف الذي قصد إليه مصدره، ولا وجه للقول بأن حكم المادة 29 مكرراً من القانون رقم 577 لسنة 1954 قد جاء عاماً مكتفياً بتنفيذ أي مشروع على الأرض التي صدر عنها قرار النفع العام ولو كان مغايراً له – لما في هذا القول من تناقض صارخ من باقي نصوص أحكام القانون التي أوجبت تحديد المشروع في قرار النفع العام وجعلته سبباً له ولم تكتف بالغاية من القرار وهي مجرد تحقيق النفع العام بمعناه الواسع الذي هو غاية كل قرار إداري، ولأن مثل هذا القول إنما يعني إصدار الجهة الصادر لصالحها قرار النفع العام أصلاً أو أية جهة إدارية أخرى غير مختصة لقرار جديد من مقتضاه نزع الملكية لسبب مغاير بأداة أدنى من تلك التي حددها المشرع لنزع ملكية الأفراد لإقامة المشروعات العامة عليها. وتأسيساً على ما تقدم حكمت المحكمة بقبول الدعوى شكلاً وبإلغاء القرار المطعون فيه مع ما يترتب على ذلك من آثار وألزمت الجهة الإدارية المصروفات.
ومن حيث إن مبنى الطعن حسبما ورد بصحيفة تقرير الطعن – أن الحكم المطعون فيه خالف القانون أولاً – لصدوره على غير ذي صفة إذ الثابت أن قرار النفع العام صادر من نائب رئيس الجمهورية في حين أن الدعوى مقامة ضد السيد وزير العدل ومحافظ دمياط بصفتيهما وبذلك فإن الدعوى تكون مقامة أصلاً على غير ذي صفة وكان من المتعين على المحكمة أن تقضي بعدم قبولها. وثانياً – لأن الحكم قضى بما لم يطلبه الخصوم إذ أن طلبات الخصوم النهائية انحصرت في إلغاء القرار السلبي بالامتناع عن إعادة أرض النزاع إلى المطعون ضدهم بعد استبعاد الجزء الذي أقيم عليه قصر الثقافة بدمياط، ومن ثم فإذا ما قضت المحكمة برد أرض النزاع كلها للمطعون ضدهم تكون خالفت القانون لقضائها بأكثر مما طلبه الخصوم. وثالثاً – لأنه رغم أن المحكمة كيفت الدعوى على أنها مطالبة بإلغاء قرار وزارة العدل السلبي بالامتناع عن رد الأرض لأصحابها إلا أنها حكمت في المنطوق بإلغاء القرار الصادر من نائب رئيس الجمهورية بالنفع العام وفي ذلك تناقض بين أسباب الحكم ومنطوقه. ورابعاً لأن المادة 29 مكرراً من قانون نزع الملكية رقم 577 لسنة 1954 مفادها حماية المال العام بإبقاء المباني التي أقامتها الدولة لخدمة أغراض عامة وجاء حكم المادة مطلقاً بحيث يشمل أي مشروعات أقيمت على الأرض الصادر بشأنها قرار النفع العام ورغم ذلك خالف الحكم المطعون فيه حكم المادة 29 مكرراً.
ومن حيث إن الثابت من الحكم المطعون فيه أن المحكمة كيفت الدعوى الصادر فيها على أنها مطالبة بإلغاء قرار وزير العدل السلبي بالامتناع عن رد الأرض موضوع النزاع إلى المطعون ضدهم بعد إذ سقط قرار النفع العام بعدم تنفيذ المشروع كله. واحتياطياً بإلغاء قرار الوزارة السلبي بالامتناع عن رد ما لم يستخدم من الأرض في المشروع الصادر به قرار النفع العام ومن ثم فإن إقامة الدعوى ضد السيد وزير العدل ومحافظ دمياط تكون قد تمت على ذي صفة ويكون من المتعين قبولها وهو ما قضى به الحكم المطعون فيه. وبذلك فلا مطعن عليه من هذه الناحية. كما لا يؤثر في هذا الحكم ما جاء بالطعن من أن هذا الحكم تناقضت أسبابه مع منطوقه إذ قضى بإلغاء قرار النفع العام الصادر من نائب رئيس الجمهورية في حين ورد بأسبابه أن المحكمة كيفت الدعوى على أنها مطالبة بإلغاء قرار وزير العدل السلبي بالامتناع عن رد الأرض لأصحابها لسقوط قرار النفع العام ذلك لأن منطوق الحكم جرى بإلغاء القرار المطعون فيه ولم يرد بالمنطوق أن هذا القرار هو قرار النفع العام الصادر من نائب رئيس الجمهورية بل الواضح من أسباب الحكم ومنطوقه أن المحكمة كيفت الدعوى على أنها مطالبة بإلغاء قرار وزير العدل السلبي بالامتناع عن رد الأرض لأصحابها وانصب الإلغاء الوارد بالمنطوق على هذا القرار، ومن ثم فإنه لا مطعن على الحكم من هذه الناحية كذلك.
ومن حيث إنه في شأن ما قضى به الحكم المطعون فيه من رد الأرض المتنازع عليها كلها إلى المطعون ضدهم رغم أن محافظة دمياط قد أقامت فعلاً على جزء منها مباني بعض مشروعاتها كقصر الثقافة بدمياط استناداً إلى أن قرار النفع العام قد سقط مفعوله فيتعين على وزارة العدل رد الأرض المتنازع عليها لأصحابها وإلا كانت غاصبة لها لتخلف السبب المبرر لاستيلائها عليها، ولأن المادة 29 مكرراً من قانون نزع الملكية وإن كانت قد منعت سقوط قرار النفع العام إذا أدخلت الأرض في مشروعات إلا أن ذلك مقصور على المشروعات التي صدر بها قرار النفع العام دون غيرها فإن الثابت أن الأرض المخصصة للنفع العام بالقرار محل الدعوى كانت تتكون من قطعتين أقيم على إحداهما قصر الثقافة وأما الأخرى فلم يقم عليها أي مشروع، وإذ كان الثابت أنه بالنسبة للقطعة الأخيرة فقد انقضت المدة المقررة في المادة 29 مكرراً من قانون نزع الملكية المشار إليه دون نقل الملكية إلى الدولة على الوجه المقرر قانوناً ولا حتى بالبدء في تنفيذ المشروع ذي النفع العام ومن ثم يكون القرار سقط في شأنها وتظل على ملكية أصحابها ومن ثم يكون الحكم المطعون فيه في محله إذ قضى بردها إلى مالكها الذي اتخذت إجراءات نزع الملكية قبله وخلفائه. أما بالنسبة للقطعة التي أقيم عليها قصر الثقافة، فأياً ما كان الرأي في تفسير المادة 29 مكرراً المشار إليها وحتى بافتراض أن إقامة قصر الثقافة وغيره من مشروعات على هذا الجزء من الأرض قد تم عن غير الطريق الذي رسمه القانون لنزع الملكية إلا أنه يستحيل بعد ذلك رد الأرض بعد أن أقيم عليها قصر الثقافة أو غيره من مشروعات، إذ تصطبغ الأرض المقام عليها تلك المشروعات بصبغة المال العام وهو ما يجري عليه قضاء النقض المدني من أن استيلاء الإدارة على عقار جبراً عن صاحبه بدون اتباع الإجراءات التي قررها قانون نزع الملكية يخول مالك العقار حق استرداده إلى أن يصدر قرار نزع الملكية أو يستحيل رده وكل ذلك مع عدم الإخلال بما قد يكون للمالك الأصلي من حقوق طبقاً لأحكام القانون – وهو ما جرى عليه قضاء هذه المحكمة (جلسة 27/ 2/ 1988 في الطعن رقم 1461 لسنة 30 ق) ولما كان الحكم المطعون فيه قد أخذ بنظر مخالف فقضى برد الأرض المتنازع عليها للمطعون ضدهم بما فيها الجزء الذي أقيم عليه قصر الثقافة بدمياط، من ثم يكون الحكم المطعون فيه قد خالف القانون في هذا الشق ويتعين الحكم بإلغائه فيما قضى به من رد الأرض المقام عليها قصر الثقافة بدمياط وبرفض الطعن فيما عدا ذلك.
وحيث إن من يخسر دعواه يلزم بمصروفاتها، وقد خسر كل طرف جزءاً من طلباته.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه فيما قضى به من إلغاء القرار السلبي بالامتناع عن رد قطعتي الأرض محل قرار المنفعة العامة رقم 1815 لسنة 1962 وذلك فيما يتعلق بالقطعة المقام عليها قصر الثقافة ورفض الطعن فيما يتعلق بالقطعة الأخرى وجعلت المصاريف مناصفة بين الطرفين.


[(1)] راجع الطعن رقم 1461 لسنة 30 بجلسة 27/ 2/ 1988.

يمكنك مشاركة المقالة من خلال تلك الايقونات