الطعن رقم 1233 لسنة 30 ق – جلسة 26 /03 /1988 

مجلس الدولة – المكتب الفني – مجموعة أحكام المحكمة الإدارية العليا
السنة الثالثة والثلاثون – الجزء الثاني (أول مارس 1988 – 30 سبتمبر 1988) – صـ 1192

جلسة 26 من مارس سنة 1988

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور أحمد يسري عبده رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة محمد المهدي مليحى وصلاح عبد الفتاح سلامة وفاروق عبد الرحيم غنيم وإسماعيل صديق محمد – المستشارين.

الطعن رقم 1233 لسنة 30 القضائية

تموين – سلطة وزير التموين في فرض قيود على نقل السلع داخل البلاد أو إلى الخارج – (قرار إداري) الامتناع عن منح ترخيص بتصدير سلعة – التنازع بين اختصاص وزير التجارة الخارجية ووزير التموين.
المادة الأولى من الرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين – المادة من القانون رقم 137 لسنة 1974 ببعض الأحكام الخاصة بالاستيراد والتصدير والنقد – المادة 7 من القانون رقم 118 لسنة 1975 بشأن الاستيراد والتصدير.
منح المشرع وزير التموين صلاحيات واسعة النطاق لضمان تموين البلاد وتحقيق العدالة في توزيع السلع الغذائية وغيرها – من التدابير التي يمكن لوزير التموين اتخاذها في هذا الشأن فرض قيود على إنتاج المواد الغذائية ونقلها من جهة لأخرى – يتعين تفسير النص في حدود الأهداف التي عنى المشرع بتحقيقها – إذا كان ذلك من اختصاص وزير التموين فمن باب أولى يكون مختصاً بمنع نقل مادة أو سلعة للخارج لضمان تموين البلاد – لا تعارض بين اختصاص وزير التموين واختصاص وزير الاقتصاد والتجارة الخارجية – تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الخميس الموافق 15/ 3/ 1984 أودعت إدارة قضايا الحكومة (هيئة قضايا الدولة حالياً) بصفتها نائبة عن الطاعنين قلم كتاب المحكمة تقرير طعن قيد بجدولها برقم 1233 لسنة 30 القضائية ضد السيد/ ……. في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) في الدعوى رقم 5491 لسنة 37 ق بجلسة 9/ 2/ 1984 القاضي بقبول الدعوى شكلاً وبوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وطلب الطاعنون للأسباب الواردة بتقرير الطعن، بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وأصلياً بعدم قبول الدعوى لعدم وجود قرار إداري واحتياطياً برفض طلب وقف التنفيذ وإلزام المطعون ضده في الحالين بالمصروفات. وتم إعلان الطعن قانوناً. وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً بالرأي القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وبإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المطعون ضده المصروفات عن درجتي التقاضي.
وحدد لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة جلسة 1/ 6/ 1987 وتداولت نظره بالجلسات على النحو الثابت بمحاضرها حتى قررت بجلسة 15/ 2/ 1988 إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (دائرة منازعات الأفراد والهيئات والعقود الإدارية والتعويضات) لنظره بجلسة 5/ 3/ 1988، وبعد أن استمعت المحكمة في هذه الجلسة لما رأت لزوماً لسماعه من إيضاحات ذوي الشأن على الوجه الثابت بالمحضر قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تتحصل حسبما يبين من الأوراق، في أن المطعون ضده أقام الدعوى رقم 5491 لسنة 37 ق أمام محكمة القضاء الإداري وطلب الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار السلبي بالامتناع عن منحه الترخيص بتصدير الجبن الأبيض والرومي وتصنيعه من الألبان المجففة المستوردة وفقاً لنظام السماح المؤقت، وبإلغاء القرار المطعون فيه مع ما يترتب على ذلك من آثار. ويبين أنه يقوم باعتباره مدير شركة "المزارعون العرب الطنبولي وشركاه" باستيراد ألبان جافة تحت قوانين السماح المؤقت لتصنيعها وتصديرها جبناً أبيض ورومياً منذ عام 1978 إلا أنه فوجئ بعدم منحه الترخيص بتصدير الجبن لصدور قرار وزير التموين والتجارة الداخلية رقم 289 لسنة 1983 بتاريخ 26/ 7/ 1983 الذي حظرت مادته الأولى تصدير الجبن بمختلف أنواعه المصنع محلياً من خامات محلية أو مستوردة تحت أي نظام جمركي بغير ترخيص من وزارة التموين والتجارة الداخلية ونصت المادة الثانية على معاقبة كل مخالفة لأحكامه بالعقوبات الواردة بالمادة 56 من المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945. وينعى المدعي على هذا القرار مخالفته لقانون الجمارك رقم 66 لسنة 1963 ونظام السماح المؤقت المنصوص عليه في المواد 98 – 100 منه وقد صدرت قرارات تنظيمية متتالية لتنفيذ هذا النظام، وهو نظام يشجعه المشرع وتشكل القواعد الواردة بالقرارات التنظيمية له قاعدة قانونية واجبة الاتباع يشكل الخروج عليها خروجاً على مبدأ المشروعية وإخلالاً بمبدأ المساواة. وسبق أن وافقت له وزارة الصناعة على تصنيع الجبن بأنواعه وتصديره إلى الدول العربية بشرط استيراد اللبن الجاف كامل الدسم من الخارج تحت نظام السماح المؤقت وذلك منذ سنة 1977. وبناء على ذلك قام بالتعاقد مع الأسواق العربية واستيراد الألبان الجافة وتصنيعها وتصديرها إلى أن فوجئ بالقرار السلبي بالامتناع عن منحه الترخيص. وهو قرار مخالف للقانون لأن المشرع حدد إطار السلطة التقديرية المخولة لجهة الإدارة في هذا الخصوص بحيث يقف نطاق هذه السلطة عند حد التحقق من شروط الترخيص التي رسمها القانون دون أن يخول هذه الجهة أي مجال للتقدير في شأن منح الترخيص أو منعه خارج هذا الإطار. وينطوي قرار وزير التموين على غضب السلطة ذلك أن سلطة حظر التصدير مقررة لوزير الاقتصاد والتجارة الخارجية طبقا للمادة 7 من القانون رقم 168 لسنة 1975، الأمر الذي يجعل قرار وزير التموين ينحدر إلى درجة الانعدام. وأضاف أن هذا القرار صدر مخالفاً للتفويض التشريعي المنصوص عليه في القانون رقم 95 لسنة 1945 والذي فوض بمقتضاه وزير التموين في فرض قيود على إنتاج أية مادة أو سلعة وتداولها أو استهلاكها، فحق الوزير في إصدار القرار لا بد أن يكون منوطاً بضمان تموين البلاد وتحقيق العدالة في التوزيع، وبذلك يتوافر ركن الجدية في طلب وقف التنفيذ. وعن ركن الاستعجال أوضح المدعي أن يترتب على تنفيذ القرار المطعون فيه نتائج يتعذر تداركها لأنه استورد كميات من اللبن الجاف لهذا الغرض وأبرم تعاقدات مع السوق العربية مزودة بشروط جزائية. وردت جهة الإدارة على الدعوى بأن لجنة التموين العليا قررت سنة 1969 حظر تصدير الألبان ومنتجاتها ومن ضمنها الجبن وما يهم وزارة التموين هو عدم تسرب أية كميات من الجبن المحلي أو اللبن المستخدم في تصنيعه بأية صورة من الصور إلى الخارج حماية منها للإنتاج المحلي غير الكافي لحاجة الاستهلاك. وقد رأت الوزارة إصدار القرار رقم 289 لسنة 1983 لسد حاجة الاستهلاك المحلي حيث تعاني البلاد بشدة من نقص منتجات الألبان بالسوق المحلي والتي لا تناسب الزيادة السكنية، الأمر الذي يكلف الدولة أموالاً طائلة لاستيراد هذه المنتجات. وقد سبق إصدار القرار دراسة الموقف لوضع الضوابط اللازمة وذلك عن طريق غرفة الصناعات الغذائية، التي شكلت لجنة لدراسة تلك الضوابط منعاً لتسرب الجبن الأبيض المصنع محلياً من لبن محلي، ولضمان تموين البلاد استناداً إلى المادة الأولى من المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945. وصدر القرار المطعون فيه بعد موافقة لجنة التموين العليا واللجنة الاستشارية العليا للتموين بجلسة 27/ 6/ 1983. وليس ثمة مخالفة لقانون الجمارك. أما مخالفة القرارات الوزارية الأخرى فهي في ذات مرتبة التدرج. وما ورد بنظام السماح المؤقت ضوابط إجرائية خاصة بالنواحي المالية وأسلوب التعامل بالمواد المستوردة التي تستخدم في تصنيع المنتج داخلياً وكيفية تصديرها. ويحوز لجهة الإدارة إلغاء الترخيص لدواعي المصلحة العامة. أو إذا قام لديها من الأسباب ما يبرر ذلك. وطلبت الإدارة الحكم برفض الدعوى بشقيها. وبجلسة 9/ 2/ 1984 حكمت المحكمة بقبول الدعوى شكلاً وبوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت الجهة الإدارية المصروفات. وأقامت المحكمة قضاءها على أن مؤدى نص المادة الأولى من المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين تخويل وزير التموين صلاحيات واسعة النطاق لضمان تموين البلاد والعدالة في توزيع السلع الغذائية وغيرها: ومن بين هذه التدابير التي يملك اتخاذها فرض قيود على إنتاج المواد الغذائية وعلى نقلها من جهة إلى أخرى، ومقصود بذلك نقلها داخل البلاد. أما تصديرها فلا يدخل في هذه الصلاحيات، فقد ناطه المشرع بسلطة أخرى. فقد نصت المادة 3 من القانون رقم 137 لسنة 1974 ببعض الأحكام الخاصة بالاستيراد والتصدير والنقد على أنه "يجوز بقرار من وزير التجارة (يقصد التجارة الخارجية) حظر أو تقييد تصدير منتجات جمهورية مصر العربية إلى الخارج ويكون تصدير المنتجات المقيدة طبقاً للشروط والأوضاع التي يقررها وزير التجارة".. ونصت المادة 7 من القانون رقم 118 لسنة 1975 بشأن الاستيراد والتصدير على أنه "يجوز بقرار من وزير التجارة حظر أو تقييد تصدير بعض السلع من جمهورية مصر العربية إلى الخارج ويكون تصدير تلك السلع طبقاً للشروط والأوضاع التي يقررها وزير التجارة". ومفاد ذلك أن وضع قيود على التصدير أو حظره مخول فقط لوزير الاقتصاد والتجارة الخارجية، ولم يتقرر هذا الاختصاص لوزير التموين والتجارة الداخلية وبذلك يكون القرار المطعون فيه بالامتناع عن منح المدعي ترخيص استيراد الألبان الجافة وإعادة تصديرها في صورة جبن أبيض ورومي، يكون بحسب الظاهر من الأوراق ودون المساس بأصل طلب الإلغاء غير قائم على سند صحيح لصدوره من غير مختص وفي غير الحالات المنصوص عليها في المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 المشار إليه. وبذلك يكون طلب وقف التنفيذ قائماً بحسب الظاهر على أسباب جدية. وأضافت أنه يترتب على تنفيذ القرار المطعون فيه بعدم تصدير منتجات الألبان وهي بطبيعتها معرضة للتلف السريع، نتائج يتعذر تداركها لو لم يقضي بوقف تنفيذه وبذلك تتوافر حالة الاستعجال في الطلب إلى جانب قيام ركن الجدية.
ومن حيث إن مبنى الطعن أن الحكم المطعون فيه خالف القانون وأخطأ في تطبيقه وتأويله: لأنه سلم بأنه ثمة قراراً صدر من جهة الإدارة في حين أن هذا القرار لم يصدر إذ لم يتقدم المدعي (المطعون ضده) بطلب إليها للحصول على الترخيص. وكان يتعين القضاء بعدم قبول الدعوى لانتفاء صدور القرار المطعون فيه. وفضلاً عن ذلك تطبيقاً للمادة الأولى من المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 يتمتع وزير التموين بسلطة تقديرية واسعة في فرض القيود على إنتاج المواد والسلع التموينية وفي تداولها واستهلاكها وفي نقلها من جهة إلى أخرى ما دام قد استهدف بهذه القيود ضمان تموين البلاد من هذه المواد والسلع، وطالما استند قراره في هذا الخصوص إلى موافقة لجنة التموين العليا. ولا وجه لما ذهب إليه الحكم المطعون فيه من أن المقصود هو النقل داخل البلاد، لأن النص ورد عاماً ومطلقاً بحيث يسري على كافة أنواع النقل بما في ذلك النقل إلى خارج البلاد ولا تعارض مع الاختصاصات المخولة لوزير الاقتصاد والتجارة الخارجية: لأن المادة الأولى من المرسوم بقانون 95 لسنة 1945 أتت بحكم خاص في هذا الشأن، وبذلك تخرج هذه الحالة من الاختصاص العام المخول لوزير الاقتصاد والتجارة الخارجية بموجب القانون، ولقد تأكد من الأوراق أن قرار وزير التموين صدر لضمان تموين البلاد من الجبن والألبان ومنتجاتها في الوقت الذي تعاني فيه البلاد من نقص هذه المواد والسلع والتي تعتبر من العناصر الغذائية الأساسية للمواطنين.
ومن حيث إنه يبين من مطالعة الأوراق والمستندات أن المطعون ضده كان يقوم طبقاً لنظام السماح المؤقت باستيراد اللبن الجاف وتصنيعه وإعادة تصديره في صورة جبن أبيض وجبن رومي، وذلك قبل صدور قرار وزير التموين والتجارة الداخلية رقم 289 لسنة 1983 بحظر تصدير الجبن بمختلف أنواعه. ويبين من الأوراق أن هذا القرار قد سبقته عدة دراسات لوضع ضوابط لتصدير الجبن. وانتهت اللجنة المشكلة بغرفة الصناعات الغذائية إلى وضع بعض الضوابط، اعترض عليها رئيس قطاع التوزيع والرقابة بوزارة التموين بمذكرة مؤرخة 16/ 4/ 1983، لأن تلك الضوابط لا تمنع احتمالات تصدير الجبن المصنع من لبن محلي أو تسرب جزء من إنتاج اللبن المحلي ضمن الجبن المصنع من لبن مجفف، ما يهم التموين والجهات المعنية بصناعة الجبن هو عدم تسرب أية كميات من الجبن المحلي أو اللبن المستخدم في تصنيعه إلى الخارج وذلك حماية للإنتاج المحلي والذي لا يكفي حاجة الاستهلاك، والتزاماً بقرار لجنة التموين العليا الذي صدر عام 1969 بحظر تصدير الألبان ومنتجاتها. واستند قرار وزير التموين رقم 289 لسنة 1983 المشار إليه إلى أحكام القانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين. وتنص المادة الأولى من هذا المرسوم بقانون على أنه "يجوز لوزير التموين لضمان تموين البلاد بالمواد الغذائية وغيرها من مواد الحاجيات الأولية وخامات الصناعة والبناء ولتحقيق العدالة في توزيعها أن يتخذ بقرارات يصدرها بموافقة لجنة التموين العليا كل أو بعض التدابير الآتية: فرض قيود على إنتاج هذه المواد وتداولها واستهلاكها بما في ذلك توزيعها بموجب بطاقات أو تراخيص تصدرها وزارة التموين لهذا الغرض. فرض قيود على نقل هذه المواد من جهة إلى أخرى..". ومفاد هذا النص أن المشرع خول وزير التموين صلاحيات واسعة النطاق لضمان تموين البلاد والعدالة في توزيع السلع الغذائية وغيرها. ومن التدابير التي يمكن لوزير التموين اتخاذها في هذا المجال فرض قيود على إنتاج المواد الغذائية ونقلها من جهة إلى أخرى. وفي إطار الأهداف التي عنى المشرع بتحقيقها يتعين تفسير نص المادة الأولى سالفة الذكر. فإذا كان ضمان تموين البلاد بالمواد الغذائية والعدالة في توزيعها يقتضي فرض قيود على نقلها من مكان إلى آخر داخل البلاد، فيكون لوزير التموين من باب أولى إذا تبين له أن تحقيق وضمان تموين البلاد يقتضي عدم نقل تلك المواد والسلع إلى الخارج أن يقرر منع ذلك. وهو ما حدث في الحالة محل النزاع الماثل، والتي تبينت لجهة الإدارة في ضوء الدراسات التي تمت أنه ليس ثمة ضمانات مؤكدة تحول دون إمكان تسرب الألبان المحلية المصنعة ضمن المنتجات المصنعة في صورة جبن من لبن مجفف مستورد إلى خارج البلاد، وفي الوقت الذي تعاني فيه الدولة من نقص تلك السلع. فإذا ما استخدم وزير التموين عندئذ الصلاحيات المخولة له قانوناً لضمان تموين البلاد بتلك السلع وأصدر قراراً بحظر تصديرها أي نقلها إلى خارج البلاد فيكون قد مارس اختصاصاً منحه إياه المشرع في تلك الحالة في إطار الأهداف المحددة بالقانون رقم 95 لسنة 1945 المشار إليه. ولا وجه لما ذهب إليه الحكم المطعون فيه من أن حظر التصدير منوط فقط بوزير الاقتصاد والتجارة الخارجية، مما يجعل قرار وزير التموين قد صدر من غير مختص بإصداره، ذلك أن اختصاص وزير الاقتصاد والتجارة الخارجية في هذا المجال بمقتضى القانون لا يحول دون مباشرة وزير التموين والتجارة الداخلية، للاختصاصات المنوطة به بموجب القانون رقم 95 لسنة 1945 واتخاذ التدابير المنصوص عليها في المادة الأولى منه، ومنها على نحو ما سبق إيضاحه فرض قيود على نقل المواد التموينية سواء داخل البلاد أو إلى الخارج، أي منع تصديرها، طالما أن ذلك في إطار الأهداف المحددة بالقانون المذكور، وهي ضمان تموين البلاد من هذه المواد. ومن حيث إنه تأسيساً على ما تقدم فإن القرار المطعون فيه يكون بحسب الظاهر من الأوراق سليماً ومتفقاً وأحكام القانون، ويتخلف والحال كذلك ركن الجدية في طلب وقف تنفيذه مما يتعين معه رفض هذا الطلب. وإذ أخذ الحكم المطعون فيه بغير ذلك فيكون قد صدر مخالفاً للقانون ويتعين الحكم بإلغائه والقضاء برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المطعون ضده بالمصروفات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المطعون ضده بالمصروفات.