قاعدة رقم الطعن رقم 3 لسنة 19 قضائية “دستورية” – جلسة 01 /08 /1998
أحكام المحكمة الدستورية العليا – الجزء التاسع
من أول يوليو 1998 حتى آخر أغسطس 2001 – صـ 34
جلسة أول أغسطس سنة 1998
برئاسة السيد المستشار/ محمد ولي الدين جلال – رئيس المحكمة، وعضوية السادة المستشارين: سامي فرج يوسف والدكتور عبد المجيد فياض وماهر البحيري ومحمد علي سيف الدين وعدلي محمود منصور ومحمد عبد القادر عبد الله، وحضور السيد المستشار/ عبد الوهاب عبد الرازق حسن – رئيس هيئة المفوضين، وحضور السيد/ حمدي أنور صابر – أمين السر.
قاعدة رقم
القضية رقم 3 لسنة 19 قضائية "دستورية"
1 – دعوى دستورية "نطاقها – دفع بعدم الدستورية".
نطاق الدعوى الدستورية يتحدد بنطاق الدفع بعدم الدستورية المبدى أمام محكمة الموضوع،
وفي الحدود التي تقدر فيها تلك المحكمة جديته.
2 – دستور – سلطة تشريعية – سلطة تنفيذية "وظيفة تشريعية" – لوائح تنفيذية.
اختصاص السلطة التشريعية بنص المادة 86 من الدستور بمهمة إقرار القوانين – لم يخول
الدستور السلطة التنفيذية مباشرة شيء من الوظيفة التشريعية إلا في الحدود الضيقة المبينة
حصراً في نصوصه – من ذلك إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين.
3 – دستور – لوائح تنفيذية.
حصر الدستور بنص المادة 144 الجهات التي تختص بإصدار اللوائح التنفيذية – امتنع على
من عداهم ممارسة هذا الاختصاص الدستوري – متى عهد القانون إلى جهة معينة بإصدار القرارات
اللازمة لتنفيذه استقل من عينه القانون دون غيره بإصدارها.
4 – تشريع "المادة 27/ 1 من قانون نظام الحكم المحلي الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979:
سلطة المحافظ".
القصد من النص المشار إليه هو أن يباشر المحافظون بوصفهم رؤساء الأجهزة والمرافق العامة
الواقعة في دوائر محافظاتهم السلطات والاختصاصات المقررة للوزراء في هذا الصدد، دون
أن يتعدى ذلك إلى الاختصاص بإصدار اللوائح التنفيذية، التي تكون القوانين قد عهدت بها
إلى الوزراء.
5 – تشريع "قرار محافظ بني سويف رقم 128 لسنة 1980: عوار".
صدور هذا القرار فيما قضى به من سريان أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 على بعض القرى
من غير السلطة المختصة دستورياً بإصداره.
1 – من المقرر في قضاء هذه المحكمة؛ أن نطاق الدعوى الدستورية يتحدد بنطاق الدفع بعدم
الدستورية المبدى أمام محكمة الموضوع؛ وفي الحدود التي تقدر فيها تلك المحكمة جديته.
2، 3 – إن الدستور قد اختص في المادة 86 منه السلطة التشريعية بمهمة إقرار القوانين،
فلا تباشرها إلا بنفسها. ولم يخول السلطة التنفيذية مباشرة شيء من الوظيفة التشريعية
إلا في الحدود الضيقة التي بينتها نصوصه حصراً. ذلك أن الأصل أن السلطة التنفيذية لا
تتولى التشريع، وإنما يقوم اختصاصها أساساً على إعمال القوانين، وإحكام تنفيذها، غير
أنه استثناء من هذا الأصل وتحقيقاً لتعاون السلطات وتساندها؛ فقد عهد الدستور إليها
في حالات محددة بأعمال تدخل في نطاق الأعمال التشريعية، من ذلك إصدار اللوائح اللازمة
لتنفيذ القوانين، فنصت المادة 144 من الدستور على أن "يصدر رئيس الجمهورية اللوائح
اللازمة لتنفيذ القوانين؛ بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها، وله
أن يفوض غيره في إصدارها؛ ويجوز أن يعين القانون من يصدر القرارات اللازمة لتنفيذه".
ومفاد هذا النص؛ أن الدستور حدد على سبيل الحصر الجهات التي تختص بإصدار اللوائح التنفيذية
فقصرها على رئيس الجمهورية أو من يفوضه في ذلك أو من يحدده القانون لإصدارها؛ بحيث
يمتنع على من عداهم ممارسة هذا الاختصاص الدستوري؛ وإلا وقع عمله اللائحي مخالفاً لنص
المادة 144 المشار إليها. كما أنه متى عهد القانون إلى جهة معينة بإصدار القرارات اللازمة
لتنفيذه، استقل من عينه القانون دون غيره بإصدارها.
4 – تنص المادة 27/ 1 من قانون نظام الحكم المحلي الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979
– الذي حل محل القانون رقم 52 لسنة 1975 – على أن يتولى المحافظ بالنسبة إلى جميع المرافق
العامة التي تدخل في اختصاصات وحدات الحكم المحلي وفقاً لأحكام هذا القانون، جميع السلطات
والاختصاصات التنفيذية المقررة للوزراء بمقتضى القوانين واللوائح. والقصد من هذا النص
– وعلى ما جرى به قضاء هذه المحكمة – هو أن يباشر المحافظون بوصفهم رؤساء الأجهزة والمرافق
العامة الواقعة في دوائر محافظاتهم، السلطات والاختصاصات المقررة للوزراء في هذا الصدد؛
دون أن يتعدى ذلك إلى الاختصاص بإصدار اللوائح التنفيذية؛ والتي تكون القوانين قد عهدت
بها إلى الوزراء. ولا ينال منه كذلك؛ ما قضت به المادة السابعة من اللائحة التنفيذية
لقانون نظام الحكم المحلي الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 707 لسنة 1979 من أن
تباشر الوحدات المحلية كل في دائرة اختصاصها تطبيق القوانين والأحكام واللوائح المتعلقة
بأعمال التنظيم وخاصة فيما يتعلق بمطابقة المباني للمواصفات والاشتراطات اللازمة وإصدار
التراخيص الخاصة بذلك؛ ذلك أن مباشرة الوحدات المحلية لهذه المهام "التنفيذية"؛ لا
يستطيل – من زاوية دستورية – إلى إحداث تعديل "تشريعي" في القوانين التي خولتها هذه
الاختصاصات.
5 – قرار محافظ بني سويف رقم 128 لسنة 1980 المعدل بقراره رقم 107 لسنة 1985 وقد قضى
بسريان أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 في شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء ومن بينها
بابه الثاني على بعض القرى والتوابع التي أدرجها في الكشوف الملحقة به، وعلى الأخص
فيما يتعلق باشتراط استخراج تصريح للبناء، والتقيد بخط التنظيم أو بحد معين للطرق،
بالمخالفة لحكم ذلك القانون، ودون تفويض منه، فإنه يكون منتحلاً سلطة التشريع، وصادراً
من غير السلطة المختصة دستورياً بإصداره، مخالفاً المادتين 86، 144 من الدستور.
الإجراءات
بتاريخ الثامن من يناير سنة 1997 أودع المدعي صحيفة هذه الدعوى
قلم كتاب المحكمة طلباً للحكم بعدم دستورية قراري محافظ بني سويف رقمي 128 لسنة 1980،
107 لسنة 1985؛ وكذلك المادة الأولى من قرار رئيس الجمهورية رقم 272 لسنة 1982 في شأن
نقل بعض الاختصاصات إلى الحكم المحلي.
قدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة طلبت في ختامها الحكم برفض الدعوى.
وبعد تحضير الدعوى؛ أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.
ونظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة؛ وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة
اليوم.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.
حيث إن الوقائع – على ما يبين من صحيفة الدعوى، وسائر الأوراق – تتحصل في أن النيابة
العامة كانت قد قدمت المدعي للمحاكمة الجنائية في قضية الجنحة رقم 6649 لسنة 1995 مركز
بني سويف؛ بوصف أنه قام بالبناء بدون تصريح من الوحدة المحلية؛ كما قام بإجراء أعمال
البناء في الأجزاء البارزة عن خطوط التنظيم الصادر بها قرار محافظ بني سويف رقم 128
لسنة 1980 المعدل بالقرار رقم 107 لسنة 1985؛ وشغل الطريق العام بدون ترخيص؛ وطلبت
عقابه بمواد القانون رقم 106 لسنة 1976 في شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء، ومواد القانون
رقم 140 لسنة 1956 في شأن إشغال الطرق العامة. وإذ عاقبته محكمة الجنح بمواد الاتهام؛
فقد استأنف حكمها أمام محكمة بني سويف الابتدائية وقيدت الجنحة المستأنفة برقم 10929
لسنة 1996. وأثناء نظرها دفع بعدم دستورية قرار محافظ بني سويف رقم 107 لسنة 1985 المعدل
لقرار المحافظ رقم 128 لسنة 1980 وبعد تقدير المحكمة الاستئنافية جدية دفعه، أذنت له
بإقامة دعواه الدستورية؛ فأقام الدعوى الماثلة.
وحيث إن من المقرر في قضاء هذه المحكمة؛ أن نطاق الدعوى الدستورية يتحدد بنطاق الدفع
بعدم الدستورية المبدى أمام محكمة الموضوع؛ وفي الحدود التي تقدر فيها تلك الحكمة جديته؛
ومن ثم؛ وعلى ضوء قرار الاتهام الصادر في الدعوى الموضوعية – باعتباره مبلوراً المصلحة
الشخصية المباشرة في إبطال التشريع اللائحي الذي ركن إليه هذا القرار فيما أسنده إلى
المدعي – يتحدد نطاق الدعوى الدستورية الماثلة بقرار محافظ بني سويف رقم 128 لسنة 1980
المعدل بقراره رقم 107 لسنة 1985، الذي ورد عليه دون غيره الإذن برفعها.
وحيث إنه بتاريخ 25/ 6/ 1980 صدر قرار محافظ بني سويف رقم 128؛ الذي أشار في ديباجته
إلى قانون نظام الحكم المحلي الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979 ولائحته التنفيذية؛
وإلى القانون رقم 106 لسنة 1976 في شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء. وقضى في مادته الأولى
بأن تسري أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 – المشار إليه – على القرى التي تم تخطيطها
عمرانياً بدائرة المحافظة والوارد بيانها بالكشوف المرفقة به. ومن بعد ذلك، بتاريخ
12 من يونيه سنة 1985 نشر بالوقائع المصرية قرار محافظ بني سويف رقم 107 لسنة 1985،
وقضى في مادته الأولى بتعديل قراره رقم 128 لسنة 1980 سالف البيان، بحيث يقتصر سريان
أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 في تلك القرى على الشوارع فقط وذلك على النحو الوارد
بها. وفي مادته الثانية بإلزام الراغبين في البناء من مواطني هذه القرى بالحصول – نظير
رسم – على تصريح بذلك.
وحيث إن المدعي ينعى على قراري محافظ بني سويف المطعون فيهما؛ صدورهما من سلطة غير
مختصة بإصدارهما طبقاً للمادة 144 من الدستور؛ فضلاً عن مخالفتهما كذلك أحكام المواد
34، 64، 66، 86 من الدستور.
وحيث إن الدستور قد اختص في المادة 86 منه السلطة التشريعية بمهمة إقرار القوانين،
فلا تباشرها إلا بنفسها. ولم يخول السلطة التنفيذية مباشرة شيء من الوظيفة التشريعية
إلا في الحدود الضيقة التي بينتها نصوصه حصراً. ذلك أن الأصل أن السلطة التنفيذية لا
تتولى التشريع، وإنما يقوم اختصاصها أساساً على إعمال القوانين، وإحكام تنفيذها، غير
أنه استثناء من هذا الأصل وتحقيقاً لتعاون السلطات وتساندها؛ فقد عهد الدستور إليها
في حالات محددة بأعمال تدخل في نطاق الأعمال التشريعية، من ذلك إصدار اللوائح اللازمة
لتنفيذ القوانين، فنصت المادة 144 من الدستور على أن "يصدر رئيس الجمهورية اللوائح
اللازمة لتنفيذ القوانين؛ بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها إعفاء من تنفيذها، وله أن
يفوض غيره في إصدارها؛ ويجوز أن يعين القانون من يصدر القرارات اللازمة لتنفيذه".
ومفاد هذا النص؛ أن الدستور حدد على سبيل الحصر الجهات التي تختص بإصدار اللوائح التنفيذية
فقصرها على رئيس الجمهورية أو من يفوضه في ذلك أو من يحدده القانون لإصدارها؛ بحيث
يمتنع على من عداهم ممارسة هذا الاختصاص الدستوري؛ وإلا وقع عمله اللائحي مخالفاً لنص
المادة 144 المشار إليها. كما أنه متى عهد القانون إلى جهة معينة بإصدار القرارات اللازمة
لتنفيذه، استقل من عينه القانون دون غيره بإصدارها.
وحيث إن المادة 29 فقرة أولى من القانون رقم 106 لسنة 1976 المشار إليه؛ كانت تنص على
أن "تسري أحكام الباب الثاني من هذا القانون في عواصم المحافظات، والبلاد المعتبرة
مدناً بالتطبيق للقانون قم 52 لسنة 1975 بإصدار قانون نظام الحكم المحلي، أمام القرى
الجهات الأخرى فلا يسري فيها إلا بقرار من وزير الإسكان والتعمير بناءً على طلب المحافظ
المختص". ومؤدى هذا النص، أن مجال سريان الباب الثاني من قانون توجيه وتنظيم أعمال
البناء، والخاص بتنظيم المباني؛ قد تحدد – عند صدور ذلك القانون – بعواصم المحافظات؛
والبلاد المعتبرة مدناً بالتطبيق لقانون نظام الحكم المحلي، وكذلك القرى والجهات التي
يصدر بتحديدها قرار من وزير الإسكان والتعمير، ويقتصر دور المحافظين في هذا المجال
على اقتراح مد سريان نطاق ذلك الباب إلى واحدة أو أكثر من القرى أو الجهات الواقعة
في محافظاتهم، على ألا تسري أحكامه عليها إلا بعد صدور قرار وزير الإسكان والتعمير
في هذا الشأن. ولا يغير مما تقدم ما نصت عليه المادة 27/ 1 من قانون نظام الحكم المحلي
الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979 – الذي حل محل القانون رقم 52 لسنة 1975 – من أن
يتولى المحافظ بالنسبة إلى جميع المرافق العامة التي تدخل في اختصاصات وحدات الحكم
المحلي وفقاً لأحكام هذا القانون، جميع السلطات والاختصاصات التنفيذية المقررة للوزراء
بمقتضى القوانين واللوائح. ذلك أن القصد من هذا النص – وعلى ما جرى به قضاء هذه المحكمة
– هو أن يباشر المحافظون بوصفهم رؤساء الأجهزة والمرافق العامة الواقعة في دوائر محافظاتهم،
السلطات والاختصاصات المقررة للوزراء في هذا الصدد؛ دون أن يتعدى ذلك إلى الاختصاص
بإصدار اللوائح التنفيذية؛ والتي تكون القوانين قد عهدت بها إلى الوزراء. ولا ينال
منه كذلك؛ ما قضت به المادة السابعة من اللائحة التنفيذية لقانون نظام الحكم المحلي
الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 707 لسنة 1979 من أن تباشر الوحدات المحلية كل
في دائرة اختصاصها تطبيق القوانين والأحكام واللوائح المتعلقة بأعمال التنظيم وخاصة
فيما يتعلق بمطابقة المباني للمواصفات والاشتراطات اللازمة وإصدار التراخيص الخاصة
بذلك؛ ذلك أن مباشرة الوحدات المحلية لهذه المهام "التنفيذية"؛ لا يستطيل – من زاوية
دستورية – إلى إحداث تعديل "تشريعي" في القوانين التي خولتها هذه الاختصاصات.
وحيث إن النص في المادة 29 فقرة أولى من القانون رقم 106 لسنة 1967 – بعد تعديلها بالقانون
رقم 30 لسنة 1983 – على أن "تسري أحكام الباب الثاني من هذا القانون على عواصم المحافظات
والبلاد المعتبرة مدناً بالتطبيق لقانون الحكم المحلي" يدل على أن المشرع أعاد تحديد
النطاق المكاني لسريان أحكام الباب الثاني من هذا القانون بحيث قصره على طائفتين من
الحواضر؛ هما عواصم المحافظات؛ والمدن في مفهوم قانون نظام الحكم المحلي؛ حاسراً القرى
والبلدان الأخرى من هذا النطاق؛ فلا يجوز من بعد للسلطة التنفيذية أن تمد نطاق سريان
أحكام هذا الباب إلى غير تلك الحواضر، وإلا كان عملها مخالفاً للدستور.
متى كان ذلك؛ وكان قرار محافظ بني سويف رقم 128 لسنة 1980 المعدل بقراره رقم 107 لسنة
1985 وقد قضى – على التفصيل السالف إيراده – بسريان أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976
المشار إليه ومن بينها بابه الثاني على بعض القرى والتوابع التي أدرجها في الكشوف الملحقة
به، وعلى الأخص فيما يتعلق باشتراط استخراج تصريح للبناء. والتقيد بخط التنظيم أو بحد
معين للطرق، بالمخالفة لحكم ذلك القانون، ودون تفويض منه، فإنه يكون منتحلاً سلطة التشريع،
وصادراً من غير السلطة المختصة دستورياً بإصداره، واقعاً في حمأة مخالفاً المادتين
86، 144 من الدستور؛ مما يحيله عدماً، متعيناً بالتالي الحكم بعدم دستوريته.
فلهذه الأسباب
حكمت الحكمة بعدم دستورية قرار محافظ بني سويف رقم 128 لسنة 1980 المعدل بقراره رقم 107 لسنة 1985 وألزمت الحكومة المصروفات ومبلغ مائة جنيه مقابل أتعاب المحاماة.